Capítulo 13 Democracia directa: Gobierno abierto y presupuestos participativos en Bogotá
Rosa Montero Torres
Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá. rosa.montero@gobiernobogota.gov.co
Creo que la mayoría de la gente sencilla […] día a día cometerá menos errores gobernándose a sí mismos que cualquier clase más pequeña o grupo de hombres, no importa cuál sea su entrenamiento, al tratar de gobernarlos.
Theodore Roosevelt, “El derecho del pueblo a gobernar” (1912)
13.1 Introducción
¿Cómo lograr que las y los ciudadanos participen permanentemente en los asuntos de Gobierno y no solo en los días de elecciones? ¿Cómo lograr que el Gobierno abra sus puertas para que las y los ciudadanos puedan aportar sus conocimientos y colaborar con los servidores públicos en el diseño y mejora de los servicios públicos, en la creación conjunta de políticas y programas? ¿Cómo lograr que participen cada vez más en la toma de decisiones sobre los temas que los afectan directamente? Las respuestas a estas preguntas constituyen la definición de lo que los académicos contemporáneos entienden por Gobierno abierto.
Múltiples autores académicos y organismos internacionales (BID, 2016; CEPAL, 2016; Comisión Europea, 2016; OCDE, 2016; OEA, 2016) han planteado diferentes definiciones, atributos y pilares del Gobierno abierto. Esto ha llevado a que autores como Ruvalcaba (2019) le reconozcan un carácter polisémico.
Se le atribuye al doctor Wallace Parks (1957), académico de la Universidad George Washington, la primera conceptualización del término Gobierno abierto (Yu y Robinson, 2012), a partir de los referentes de la Ley de Libertad de la Información (Freedom of Information Act) en los Estados Unidos (1966) y de la adopción de diferentes leyes de acceso a la información. Estas normas buscaban hacer frente a los hechos de corrupción y reglamentar los ejercicios de rendición de cuentas de los Gobiernos, en el manejo de recursos públicos.
La evolución de los modelos de gestión pública (Ruvalcaba, 2019) se ha dado a la par de los cambios sociales relacionados con las dinámicas de flujo de información, y se ha relacionado al Gobierno abierto, con el modelo de gestión de “Gobernanza Pública Inteligente”. Criado (2016) ha categorizado los modelos de gestión más relevantes, como se reseña a continuación:
| MODELO VARIABLE |
Administración pública tradicional | Nueva gestión pública | Gobernanza pública | Gobernanza pública inteligente |
|---|---|---|---|---|
| Filosofía de referencia | Teoría política liberal, modelo burocrático weberiano | Teoría económica, gerencialismo (taylorismo) y nueva economía institucional | Teoría Política democrática, enfoques contingentes | Teoría política democrática, gobierno abierto, economía colaborativa |
| Idea Fuerza | Cumplimiento de normas y reglas | Búsqueda de la eficiencia económica | Construcción de coaliciones para lograr acuerdos sobre necesidades sociales | Creación de valor público a través de la colaboración con la ciudadanía |
| Tipo de Estado y administración Pública | Estado garante/Administración Burocrática | Estado regulador/Administración postburocrática | Estado regulador/Administración postburocrática | Estado abierto y delgado/Administración abierta, transparente y colaborativa |
| Papel del Gobierno | Remar | Timonear | Timonear/Construir Redes | Construir redes/Crear valor público |
| Modelo de Interacción Social | Jerarquía | Mercado | Red | Comunidad |
| Diseño Organizativo | Unidades administrativas integradas | Desagregación de unidades en agencias (agencialización) | Adinistración pública en red y partenaridos públicos-privados | Administración pública en red y como plataforma/ Holocracia |
| Directivos Públicos | Garantes del cumplimiento de la normas y el procedimiento | Emprendedores para mejorar los resultados en términos de eficiencia económica | Dinamizadores de redes de políticas | Innovadores expertos en detectar nichos de creación de valor público y cocreación con la ciudadanía |
| Instrumentos para solucionar los problemas públicos | Programas públicos altamente regulados | Herramientas de gestión empresarial | Redes de actores prestadores de servicios públicos | Herramientas de la web 2.0. (Apps, redes sociales, plataformas colaborativas, etc.), big data y laboratorios de innovación |
| Papel de la ciudadanía | Usuario | Cliente | Ciudadano-cliente | Ciudadano coproductor |
| Rol de las TIC | Automatización de tareas | Digitalización de tareas | Mejorar relación con el entorno | Innovación pública colaborativa y creación de valor público |
En Lathrop y Ruma (2010), Tim O´Reilly define el Gobierno abierto como “Gobierno 2.0” y plantea que: “es el uso de la tecnología -especialmente la tecnología colaborativa, en el corazón de la web 2.0- para resolver mejor los problemas colectivos en una ciudad, Estado, nacional, y nivel internacional” (p.12). Estos autores les atribuyen a las tecnologías de Internet la capacidad potencial de reconstruir el tipo de participación de los ciudadanos en el Gobierno, como fue concebida por los fundadores de los Estados Unidos, mediante la cual “cada hombre […] siente que es un participante en el gobierno de asuntos, no solo en una elección un día del año, sino todos los días” (Jefferson, 1816).
Para Meijer (2012, p.10), el Gobierno abierto “no se trata solo de apertura en términos informativos (visión) sino también de apertura en términos interactivos (voz)”. Dicha apertura se mide por la posibilidad que tienen los ciudadanos de vigilar e influir en los procesos del Gobierno y de participar en la toma de decisiones mediante el acceso a la información pública.
Autores como Garriga (2012) ponen en contraposición al modelo de Gobierno abierto, en el que los ciudadanos y el Gobierno se encuentran en un mismo nivel. Con el modelo de “Gobierno tradicional” en el que la administración pública está por “encima” de la ciudadanía, que crea las políticas y servicios por realizar sin consultar a la sociedad más allá de unas elecciones cada cuatro años o de algún eventual referéndum.
El Memorando de transparencia y Gobierno abierto del Gobierno de Barack Obama (Memorandum for Transparency and Open Government, 2009) es el antecedente más relevante sobre gobierno abierto. Mediante este memorando, Obama impartió instrucciones a todas las agencias del Gobierno federal para realizar su apertura a los ciudadanos partiendo de los principios de colaboración, transparencia y participación. Estos valores garantizarían la confianza de las y los ciudadanos, fortalecería la democracia y promovería la eficiencia y eficacia del Gobierno.
La implementación de un modelo de Gobierno abierto es un proceso que requiere coordinación, compromiso e inversiones por parte de los Gobiernos. Solo así se puede transformar su cultura organizacional, adquirir tecnologías, actualizar su infraestructura de red y entrenar a los servidores públicos en las nuevas habilidades requeridas para alcanzar los objetivos de apertura deseados.
Con el fin de conducir el proceso de apertura del Gobierno de manera organizada, Lee y Young (2012) proponen un modelo de madurez de Gobierno abierto, en el que los Gobiernos avanzan por etapas en la implementación de iniciativas. Con ello se busca reducir los riesgos de falta de capacidades, pérdida del interés de las y los ciudadanos, problemas de sostenibilidad de las iniciativas, etc. Esta progresividad busca evitar que el capital reputacional de las administraciones se erosione por la falta de capacidad de respuesta, recursos o infraestructura TIC. Por tanto, se deben establecer las condiciones iniciales para el proceso de apertura del Gobierno y promoverse un cambio en la cultura organizacional, acciones de articulación y entrenamientos que les permitan a los servidores públicos adoptar los valores del nuevo modelo de gestión.
El 25 de julio de 2019, la alcaldesa mayor de Bogotá, Claudia López, hizo la inscripción de su candidatura para ocupar este cargo. En su Programa de Gobierno incorporó el compromiso de hacer realidad un Gobierno abierto para Bogotá.
Con la aprobación del Plan de Desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas del Distrito Capital 2020-2024 “Un nuevo contrato social y ambiental para la Bogotá del siglo XXI”, el compromiso de campaña de la alcaldesa mayor se transformó en un mandato de Gobierno, recogido en su propósito 5: “Construir Bogotá-región con gobierno abierto, transparente y ciudadanía consciente”.
Con el fin de dar cumplimiento al mandato ciudadano al incorporar en el Plan de Desarrollo Distrital y materializar la visión de la alcaldesa Claudia López, un equipo interdisciplinario de profesionales de diferentes entidades, nos abocamos a construir las bases y la hoja de ruta que facilitarían la implementación de este modelo de gestión pública en la Alcaldía Mayor de Bogotá. Esta hoja de ruta se consolidó en la directiva 005 de 2020, que impartió las directrices sobre el Gobierno abierto de Bogotá y marcó la ruta para la implementación de una serie de estrategias y acciones basadas en cuatro pilares fundamentales: transparencia, colaboración, participación y servicio a la ciudadanía.
La Secretaría Distrital de Gobierno fue la responsable de liderar la definición de las estrategias para implementar el pilar de participación del modelo. Allí, los presupuestos participativos fueron su principal herramienta. Al iniciar este proceso, nadie previó el enorme impacto que tendría en nuestras vidas y en el Gobierno la pandemia por la COVID-19. Sin embargo, las circunstancias generaron el caldo de cultivo propicio para acelerar la incursión de la tecnología en el terreno de la participación ciudadana, que por años estuvo circunscrito a la dimensión física de la existencia humana.
En el desarrollo de este capítulo, utilizaremos la analogía de Jonathan Haidt sobre el jinete, el elefante y el camino, para ilustrar el reto y las operaciones de cambio que tuvimos que implementar para desarrollar las directrices sobre Presupuestos Participativos en las localidades de la ciudad. Para ello, abrimos la posibilidad a todos los habitantes del Distrito de participar en la definición de la inversión del 50 % del presupuesto anual de los Fondos de Desarrollo Local.
13.2 Parte 1: el jinete, el elefante y el camino
Los autores Chip y Dan Heat (2010) retoman la metáfora del jinete, el elefante y el camino planteada originalmente por Jonathan Haidt (2006). De acuerdo con esta idea, se deben plantear tres claves para favorecer un proceso de cambio. La primera es: dirige al jinete. Entiende cómo funciona y cómo proponer argumentos racionales para el cambio. La segunda es: motiva al elefante. Sé consciente de la fuerza de la emoción. La tercera es: dale forma al camino. Modifica el entorno para facilitar el cambio.
Para implementar de manera exitosa los presupuestos participativos en Bogotá, el equipo de Gobierno tuvo que liderar un proceso de cambio que, como se plantea en la metáfora, contaba con un jinete, un elefante y un camino.
El jinete
En nuestro relato, el jinete se veía representado en el equipo de Gobierno. Un equipo de profesionales entusiastas de la Transformación Digital del Estado, la implementación del modelo de Gobierno abierto y el desarrollo de procesos de participación masiva de los ciudadanos.
Para nosotros, la decisión histórica de permitir que el 50 % del presupuesto de las localidades fuera definido con el apoyo de los ciudadanos debía aprovecharse para promover la participación masiva. Para ello se debían emplear no solo las herramientas análogas y presenciales como las asambleas, sino herramientas tecnológicas que abrieran la posibilidad de que cualquier persona, en cualquier lugar de la ciudad, en cualquier momento del día, pudiese proponer y participar en la priorización de las principales inversiones para su barrio o localidad. Entendiendo los reclamos históricos de los ciudadanos de ser tenidos en cuenta en la toma de las decisiones más trascendentales para garantizar su calidad de vida, estábamos convencidos de que muchos estarían interesados en participar.
El elefante
El elefante lo encarnaron las instancias de participación ciudadanas. La mayoría de ellos han recorrido un largo camino de luchas y conquistas en Juntas de Acción Comunal, Consejos de Planeación Local, en Comisiones ambientales locales, Comités de Participación Local en salud, entre otros. Los ciudadanos que participan en estas instancias, durante muchos años, han venido ejerciendo sus funciones y aportando de manera determinante al desarrollo de sus comunidades en espacios presenciales, donde la deliberación juega un papel trascendental.
Además de su creciente desconfianza en el Estado, la incertidumbre por la pandemia por la COVID-19 generó un ambiente de preocupación ante la imposibilidad de participar en las etapas de la planificación distrital y local como usualmente lo venían haciendo. Convencerlos de la implementación de herramientas tecnológicas para facilitar la deliberación y decisión en espacios digitales fue uno de nuestros principales retos.
El camino
En enero del 2020, al inicio el mandato de la alcaldesa Claudia López, el equipo de Gobierno recibió como primer reto la implementación del Decreto distrital 768 de 2019, el cual estableció en sus artículos 13 al 38 las reglas para desarrollar el ejercicio de presupuestación participativa en los fondos de desarrollo local de Bogotá.
En el mencionado Decreto, en el parágrafo 1 del artículo 28, se habilitó la posibilidad de usar herramientas tecnológicas para facilitar el acceso a la información, la presentación de propuestas y la priorización de inversiones elegibles. Si bien el marco para su desarrollo ya estaba fijado en esta norma, el reto para todos los profesionales del equipo surgió al momento de la adopción de la Circular 003 del 27 de mayo de 2020, por parte del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal de Bogotá (CONFIS), que introdujo la modificación más importante a los lineamientos de política para las líneas de inversión de los fondos de desarrollo local en la historia reciente de la ciudad. Dicho reto fue la definición de las inversiones del 50 % del presupuesto de las localidades mediante ejercicios de presupuestos participativos.
En este 50 % del presupuesto local se agruparon los conceptos de gastos de las líneas de inversión estratégicas para el desarrollo territorial, a saber: reactivación económica, infraestructura, desarrollo social y cultural, ruralidad y, por vez primera, se incluyó la línea de inversiones ambientales sostenibles para garantizar la inversión en temas que han ganado una relevancia importante en la ciudad y en el mundo. Estas líneas son el cambio en hábitos de consumo, la agricultura urbana, la educación ambiental y los acuerdos con redes locales de proteccionistas para la ejecución de acciones de protección y bienestar animal.
Además de estar demarcado nuestro camino por estas disposiciones normativas, nos enfrentamos como equipo a condiciones que requerían, además de mucho optimismo, operaciones de cambio importantes. Entre las principales condiciones que complicaban nuestro camino, nos encontramos con la posibilidad de que millones de personas estuvieran habilitadas para participar en el ejercicio de presupuestación participativa. Esto incluía, según lo dispuesto por la Circular Conjunta 033 del 6 de octubre de 2020, a los jóvenes entre 14 y 17 años de edad. El plan de desarrollo vigente no incorporó previsiones para el desarrollo de las herramientas que facilitaran el ejercicio, por lo que la contratación de un operador privado que desarrollara las herramientas que facilitaran el ejercicio era inviable y tampoco contábamos con los recursos humanos que pudieran implementar un desarrollo interno. Además de estos importantes obstáculos, nuestro camino incorporaba uno que nadie en el mundo estaba preparado para sobrepasar: la pandemia por la COVID-19 y sus confinamientos obligatorios.
Si bien tener que implementar herramientas para garantizar la participación de millones de personas era de por sí complicado, eliminar la posibilidad de garantizar los espacios presenciales tradicionales de participación, nos generó niveles de complejidad insospechados. Esto se dio no solo por la desconfianza de los ciudadanos en las instituciones, que se agudizaba con toda la incertidumbre que venía con la pandemia, sino también por la baja participación de los nativos digitales en los temas públicos y las dificultades de uso de la tecnología por los ciudadanos más adultos, que son quienes más participan.
13.3 Parte 2: operaciones de cambio
Para desarrollar este proceso de cambio nos vimos abocados a desarrollar tres operaciones: a) guía al jinete: adopción de lineamientos para la implementación de los Presupuestos Participativos en los Fondos de Desarrollo Local de Bogotá; b) motivación al elefante: concertación con actores involucrados en la implementación de los Presupuestos Participativos, y c) intervención del camino: desarrollo e implementación de una herramienta tecnológica.
a) Guía al jinete: adopción de lineamientos para la implementación de los presupuestos participativos en los fondos de desarrollo local de Bogotá
La Coordinación General de Presupuestos Participativos, integrada por la Secretaría Distrital de Gobierno, la Secretaría Distrital de Planeación y el Instituto Distrital para la Participación y la Acción Comunal, adoptaron el 8 de abril de 2020 la primera versión de los lineamientos para la implementación de los Presupuestos Participativos en Bogotá. Estos lineamientos se constituyeron en la hoja de ruta para el desarrollo de las herramientas y del ejercicio en el año 2020, para la inversión de los recursos del año 2021. Allí se refirió, entre otros, a los siguientes temas:
Esquema de coordinación: para el desarrollo del ejercicio, se estableció una Coordinación General de Presupuestos Participativos, encargada de dictar los lineamientos y circulares. El soporte operativo estaría a cargo de las alcaldías locales con el acompañamiento de IDPAC. El acompañamiento técnico sería brindado por todas las entidades del sector central que se relacionan temáticamente con las líneas de inversión y conceptos de gasto en lo local. Finalmente, el Consejo Distrital de Política Fiscal fue el responsable de definir y aprobar los porcentajes, líneas de inversión y conceptos de gastos que deben incluirse en el ejercicio de presupuestación participativa.
Fases: la primera fase del ejercicio se desarrollaría por una única vez en el periodo del gobierno distrital y guardaría correspondencia con los Encuentros Ciudadanos. Partiendo de los diagnósticos sectoriales territorializados, en estos encuentros las y los ciudadanos deliberarían sobre las líneas de inversión y conceptos por priorizar en cada localidad y tendrían la posibilidad de efectuar siete votos en los conceptos de gasto de su preferencia. Allí sería obligatorio un concepto para la línea de infraestructura y concediéndole dos votos adicionales a los habitantes de localidades rurales para priorizar conceptos de gasto de la línea de inversión de ruralidad. Las líneas de inversión y conceptos priorizados recibirían una asignación presupuestal atendiendo a la magnitud de la votación obtenida por concepto de gasto y debían incorporarse en los planes de desarrollo local y sus respectivos planes plurianuales de inversión. La segunda fase del ejercicio se desarrollaría cada año del periodo de Gobierno. Con base en las líneas de inversión y conceptos de gasto priorizados, las y los ciudadanos podrían presentar propuestas concretas para la ejecución de los recursos, y estas propuestas serían sometidas a votación para priorización de todos los habitantes de la localidad respectiva.
Herramientas tecnológicas: tanto para el desarrollo de los Encuentros Ciudadanos como para la priorización de presupuestos participativos, se establecieron pautas para construir el bosquejo de las herramientas tecnológicas que facilitarían ambos ejercicios. Estas herramientas debían garantizar la participación masiva de los ciudadanos, incorporando los principios del Gobierno abierto.
b) Motivación al elefante: concertación con actores involucrados en la implementación de los presupuestos participativos
Para motivar la participación de los ciudadanos en el desarrollo de los Presupuestos Participativos, el Instituto Distrital para la Participación y la Acción Comunal desarrolló un proceso pedagógico permanente que permitiría a los ciudadanos entender el ejercicio en ambas fases. Esto se denominó El encuentro es ciudadano, en el cual se formaron 4786 ciudadanos. También se establecieron estrategias diferenciales de participación, como encuestas y tarjetones de votación entregados en las viviendas, encuestas y tarjetones de votación en puestos de votación físicos por Unidad de Planificación Zonal, habilitación de puntos vive digital y votación asistida por WhatsApp o vía telefónica. Además, se les reconoció a los consejeros de Planeación Local y a los comisionados ciudadanos, atribuciones como participar en la convocatoria, moderación y dinamización de espacios, participar en la agrupación de propuestas, suscribir el acta de acuerdos participativos y hacer seguimiento a la ejecución de las inversiones priorizadas.
c) Intervención del camino: desarrollo e implementación de una herramienta tecnológica
La pandemia por la COVID-19 se convirtió en el principal reto para que la administración distrital garantizara el derecho a la participación de los ciudadanos y la implementación de los presupuestos participativos. Sin embargo, también se instituyó en el principal catalizador para acelerar la irrupción de la tecnología en el campo de la participación ciudadana. Con mucho recelo, pero conscientes de las circunstancias, las y los ciudadanos entendieron la necesidad de dar este salto tecnológico.
La Secretaría de Gobierno, al igual que muchas entidades estatales, no contaba para el momento con un recurso humano que pudiese llevar a cabo el desarrollo interno de las herramientas tecnológicas que facilitaran el ejercicio. Tampoco se contaba con la disponibilidad de recursos financieros suficientes para hacerlo desde su contrato de desarrollo externo.
Para intervenir el camino, el equipo de Gobierno exploró varias posibilidades. El cúmulo de experiencias exitosas producto de las alianzas con la Universidad Nacional de Colombia fue el principal fundamento para la suscripción de un convenio con el LAB101 con la Facultad de Ingeniería. En este se contemplaba, además del desarrollo de un módulo para el ejercicio de priorización de la segunda fase de presupuestos participativos, el desarrollo de dos módulos para implementar otras dos estrategias de participación para el Gobierno abierto: las causas y las consultas ciudadanas.
Utilizando la metodología SCRUM, los profesionales del LAB101 desarrollaron ocho etapas de diseño para producir los entregables del convenio. En la primera se elaboró el diseño arquitectónico de la plataforma, se definió la arquitectura de la información y la línea gráfica. En la segunda se diseñó el bosquejo del módulo de presupuestos participativos de acuerdo con los lineamientos definidos por la Coordinación General. Este fue uno de los momentos más difíciles del proyecto, pues las múltiples actividades que requerían el compromiso del equipo de gobierno desbordaron su capacidad de respuesta. Durante varias semanas, se realizaron múltiples sesiones de trabajo con el equipo del LAB101 para alcanzar el balance adecuado entre las exigencias de las normas y las expectativas de los ciudadanos. Finalmente, se pudo obtener un producto que en tiempo récord permitiría, por primera vez en la historia de la ciudad, realizar una votación digital para definir un tema tan trascendental como la inversión del presupuesto local con la participación de los ciudadanos.
En la tercera etapa se realizaron pruebas con usuarios de diferentes perfiles para establecer la usabilidad del bosquejo antes de pasar a la etapa de producción. Entre la cuarta y la sexta etapa se hizo el desarrollo del módulo, y en la octava se introdujeron ajustes al desarrollo final antes de lanzar la herramienta.
13.4 Consideraciones
La forma en la que los seres humanos interactuamos en el mundo cambió para siempre. La pandemia por la COVID-19 sirvió de justificación perfecta para incorporar el uso de la tecnología en nuestras actividades cotidianas. La consolidación acelerada de conceptos como el del “metaverso” nos invitan a entender que nuestra existencia va a migrar más temprano que tarde a una dimensión digital.
Con el pasar de los días, las formas de Gobierno serán cada vez menos representativas, pues la tecnología posibilitará la toma de decisiones a escala con la participación de millones de personas en tiempo real. El ejercicio de Presupuestos Participativos en Bogotá da cuenta de ello: 128 538 personas se inscribieron para participar en la primera fase, que se desarrolló en los Encuentros Ciudadanos y 51 979 personas votaron en la priorización de propuestas concretas para ejecutar los recursos locales en la segunda fase, una cifra sin precedentes en una jornada de votaciones no electorales.
Estamos seguros de que, con el pasar del tiempo y la implementación de estrategias de comunicación más robustas, se cerrarán las brechas que han mantenido alejados a las y los ciudadanos del Estado para siempre.
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