Abschnitt 5 Internationale und staatliche Grundrechte

5.1 Wiederholung und Einstieg

“Schutzbereich” von Grundrechten; Definition von Freiheiten. Problem der Auslegung von Grundrechten im Unterschied zu Auslegung von Gesetzen.

Worum geht es heute?

  • Es gibt nicht nur die Grundrechte des Grundgesetzes
  • Grundrechte auf europäischer und internationaler Ebene
  • Andere Institutionen des Grundrechtsschutzes
  • Verhältnis zwischen GG, Europäischer Menschenrechtskonvention und Europäischer Grundrechte-Charta

Parallel lesen: (am besten Petersen 2019, Abschn. 1 und 10; daneben Hufen 2018, Abschn. 3; Kingreen und Poscher 2020, Abschn. 3; Bumke und Voßkuhle 2015, Rdnr. 1451 ff.)

5.2 Internationale und supranationale Gewährleistungen der Versammlungsfreiheit (Texte)

Große Varianz von Gewährleistungen der Versammlungsfreiheit weltweit; Constitute Project

Nicht nur in verschiedenen staatlichen Verfassungen, sondern auch im Internationalen Recht (Völkerrecht, Europarecht).

Warum werden Grundrechte überhaupt im internationalen Recht geschützt und nicht nur in staatlichen Verfassungen?

  • Gemeinsame Rechtsüberzeugung vieler Staaten
  • Menschenrechte als Grenze der politischen Hoheit der Staaten über ihre Bürger*innen
  • Insbesondere: Minderheitenschutz
  • Durchsetzung prekär

5.2.1 Allgemeine Erklärung der Menschenrechte

  • Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen
  • 1948 verabschiedet
  • rechtlich nicht bindend
  • große politische Bedeutung

Art. 20. Jeder Mensch hat das Recht auf Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit zu friedlichen Zwecken. Niemand darf gezwungen werden, einer Vereinigung anzugehören.

5.2.2 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR)

  • völkerrechtlicher Vertrag (1966)
  • weltweit von 172 Staaten ratifiziert
  • verbindlich, aber schwache Durchsetzungsinstrumente

Art. 21. Das Recht, sich friedlich zu versammeln, wird anerkannt. Die Ausübung dieses Rechts darf keinen anderen als den gesetzlich vorgesehenen Einschränkungen unterworfen werden, die in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen oder der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung (ordre public), zum Schutz der Volksgesundheit, der öffentlichen Sittlichkeit oder zum Schutz der Rec te und Freiheiten anderer notwendig sind.

Daneben weitere internationale Menschenrechtsabkommen, die neben den klassischen Grund- und Freiheitsrechten neue Schutzanliegen zum Ausdruck bringen, die vor allem im Zuge der Dekolonialisierung und anderer Emanzipationsbewegungen entstanden sind: Besondere Bedeutung hat weniger wegen seiner juristischen Bedeutung als wegen seiner grundsätzlich anderen Bedeutung von “Rechten” der Internationale Pakt über Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte vom 16. Dezember 1966 (in Kraft getreten 3. Januar 1976), außerdem das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (ICERD, ebenfalls von 1966), das das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (Frauenrechtskonvention, 1979) oder das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (Behindertenrechtskonvention).

Rechtsstatus dieser Dokumente: Völkerrechtliche Verträge. Gem. Art. 59 Abs. 2 GG ratifiziert; daher Teil des Bundesrechts im Rang von (formellen) Gesetzen, aber kein Vorrang vor anderen Gesetzen. Kein Kontrollmaßstab der Verfassungsgerichtsbarkeit! Das BVerfG kann kein Gesetz für nichtig erklären, weil es einem völkerrechtlichen Abkommen widersprucht. Aber es gilt der Grundsatz der völkerrechtsfreundlichen Auslegung des Grundgesetzes. Das gilt insbesondere für die Europäische Menschenrechtskonvention.

Rechtsprechung entwickelt sich gerade im Bereich der postklassischen Menschenrechte sehr dynamisch, siehe das Urteil zum Klimaschutzgesetz!

Konkret:

"Völkerrechtliche Verträge wie die UN-Frauenrechtskonvention […] haben über das Zustimmungsgesetz gem. Art. 59 Abs. 2 GG grundsätzlich den Rang eines einfachen (Bundes-)Gesetzes. Damit könnten ihre Gewährleistungen durch spätere anderslautende Gesetze verändert werden. Um eine Diskrepanz zwischen dem nationalen Recht und dem Völkerrecht zu verhindern, hat das Bundesverfassungsgericht aus einer Gesamtschau mehrerer Bestimmungen des Grundgesetzes – u. a. der Präambel, dem Bekenntnis zu den unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten in Art. 1 Abs. 2 sowie aus Art 23–26, 59 Abs. 2 und 79 Abs. 1 GG – die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes abgeleitet, die ein Gebot zur völkerrechtskonformen Auslegung umfasst.

Bis zur Grenze einer methodisch vertretbaren Auslegung sind die deutschen Gerichte einschließlich des Bundesverfassungsgerichts verpflichtet, innerstaatliche Rechtsnormen – also auch die Bestimmungen des Grundgesetzes – so auszulegen, dass sie dem Inhalt völkerrechtlicher Verträge, an die Deutschland sich gebunden hat, nicht widersprechen. Hierbei handelt es sich um eine Konfliktvermeidungsregel, die das nationale Recht im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands halten und einen Völkerrechtsbruch möglichst verhindern soll. […]

Das Bundesverfassungsgericht hat das Gebot der menschenrechtskonformen Auslegung bisher auf zwei der UN-Menschenrechtsverträge angewendet […]. Zunächst hat das Gericht im Jahr 2011 anerkannt, dass die UN-Behindertenrechtskonvention (BRK) „als Auslegungshilfe für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite der Grundrechte herangezogen werden kann“. 2013 wurde selbiges für die UN-Kinderrechtskonvention festgestellt. Hinsichtlich der General Comments des Kinderrechtsausschusses betonte das Bundesverfassungsgericht deren rechtliche Unverbindlichkeit, hat sie aber immerhin in seine Erwägungen einbezogen. Die UN-Frauenrechtskonvention hat das Bundesverfassungsgericht – soweit ersichtlich – bisher nur einmal angeführt (Anmerkung: hier, Rdnr. 112 ff.) […].”

König/Schadendorf: Die Rezeption der UN-Frauenrechtskonvention in Karlsruhe und Straßburg, DÖV 2014, S. 853 ff.

5.2.3 Europäische Menschenrechtskonvention (Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten)

Text mit Zusatzprotokollen | schöne Informationsseite

  • im Rahmen des Europarats (europäische internationale Organisation)
  • Inkraftgetreten 1953 in Kraft
  • Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
  • Innerstaatliche Geltung im Rang eines einfachen Bundesgesetzes (Art. 59 Abs. 2 GG), faktisch aber höherer Rang.
  • Anders z.B. in Österreich: dort hat die EMRK Verfassungsrang.
  • Individualbeschwerde (Art. 34 EMRK). Wenn begründet -> Konventionsverletzung durch den beklagten Staat

Art. 11 EMRK. (1) Jede Person hat das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.
(2) 1Die Ausübung dieser Rechte darf nur Einschränkungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.
Dieser Artikel steht rechtmäßigen Einschränkungen der Ausübung dieser Rechte für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei oder der Staatsverwaltung nicht entgegen.

5.2.4 Charta der Grundrechte der Europäischen Union

  • Teil des Rechts der Europäischen Union
  • Ausgearbeitet 1999/2000
  • Verbindlich seit Inkraftttreten der letzten großen Revision der europäischen Verträge im Vertrag von Lissabon (2008)
  • Innerstaatlich: Art. 23 GG
  • Letztinstanzliche Auslegung: Europäischer Gerichtshof (Gerichtshof der EU)

Artikel 12. Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (1) Jede Person hat das Recht, sich insbesondere im politischen, gewerkschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Bereich auf allen Ebenen frei und friedlich mit anderen zu versammeln und frei mit anderen zusammenzuschließen, was das Recht jeder Person umfasst, zum Schutz ihrer Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten. (2) Politische Parteien auf der Ebene der Union tragen dazu bei, den politischen Willen der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger zum Ausdruck zu bringen.

5.3 Synthesen

5.3.1 Strukturvergleich

Trotz textlicher Übereinstimmung fallen im Vergleich Unterschiede ins Auge:

  • EMRK/GRCh: Versammlungsfreiheit als Menschenrecht; GG: Bürgerrecht (aber: EMRK erlaubt ausdrücklich Beschränkung der “politischen Tätigkeit” von Ausländern; i.E. daher kaum Unterschiede)

  • EMRK umfasst auch politische Parteien, die im GG in Art. 21 GG eine besondere Regelung gefunden haben

  • EMRK kein Unterschied zwischen Versammlungen unter freiem Himmel und in geschlossenen Räumen

  • Andere Schrankenbestimmung in der EMRK (“gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig”, “nationale oder öffentliche Sicherheit”, “Aufrechterhaltung der Ordnung”, “zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer” usw.)

5.3.2 Juristische Bedeutung

Neben dem GG spielen für die Rechtsanwendung vor allem die EMRK und die GRCh eine große und zunehmende Rolle.

Warum?

  • Europäisierung und Internationalisierung.

  • Vorrang des europäischen Unionsrechts gegenüber dem GG -> Europarecht kann nicht Maßstab des GG gemessen werden.

5.4 Verhältnis nationaler und internationaler Grundrechtsschutz

  • Pluralistischer Grundrechtsschutz durch unterschiedliche Gerichte
  • Konkurrenz zwischen Verfassungsgerichten
  • Grundsätzliche Vorbehalte der staatlichen Gerichte gegen die Internationalisierung des Grundrechtsschutzes, die ihre eigene Stellung in Frage stellt

Zum Nachlesen: (Ludwigs und Sikora 2017)

5.4.1 Verhältnis von GG und EMRK

5.4.1.1 Rechtsschutz

  • Nach Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges Beschwerde zum EGMR möglich
  • Auch gegen Urteile des BVerfG
  • EGMR kann Urteile des BVerfG nicht aufheben, aber: Im Falle der Verurteilung: Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, die Grundrechtsverletzung zu beseitigen
  • Beispiel: Versammlung wird in D aufgrund der restriktiven Rechtsprechung des BVerfG zu Neonazi-Versammlungen (-> Wunsiedel-Rechtsprechung; dazu kommen wir noch) verboten. Veranstalter der Versammlung können Individualbeschwerde erheben.

5.4.1.2 “Margin of Appreciation”

  • Allerdings: Kein homogener Grundrechtsstandard innerhalb der 47 EMRK-Mitgliedstaaten (u.a. Russland, Türkei)
  • Gerade in politisch umstrittenen Fragen Zubilligung eines Einschätzungsspielraums zugunsten der Mitgliedstaaten
  • Ermöglicht es dem EGMR, Problemschwerpunkte zu bilden (D)

“Where, however, there is no consensus within the Member States of the Council of Europe, either as to the relative importance of the interest at stake or as to how best to protect it, the margin will be wider. This is particularly so where the case raises complex issues and choices of social strategy…There will also usually be a wide margin accorded if the State is required to strike a balance between competing private and public interests or Convention rights.” (Dickson v United Kingdom, no. 44362/04, §78, ECHR 2007-V.)


5.4.1.3 Einfluss auf die Auslegung der Grundrechte des GG

Rang der EMRK:

  • Einerseits: einfaches Bundesrecht, Art. 59 Abs. 2 GG.

  • Andererseits: völkerrechtliche Verpflichtung der Bundesrepublik und Bekenntnis in Art. 1 Abs. 2 GG.

Lösung des BVerfG:

  • EMRK ist von den zuständigen Stellen als “Auslegungshilfe” für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite der Grundrechte des Grundgesetzes heranzuziehen.
  • Alle deutschen Gerichte und Behörden müssen im Rahmen des methodisch Vertretbaren und soweit mit den Vorgaben des Grundgesetzes vereinbar die EMRK und die Judikatur des EGMR heranziehen.

“Die Europäische Menschenrechtskonvention steht zwar innerstaatlich im Rang eines Bundesgesetzes und damit unter dem Grundgesetz. Sie ist jedoch als Auslegungshilfe bei der Auslegung der Grundrechte und rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes heranzuziehen. Dies gilt auch für die Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Diese verfassungsrechtliche Bedeutung der Europäischen Menschenrechtskonvention und damit auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte beruht auf der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes und seiner inhaltlichen Ausrichtung auf die Menschenrechte. Ihre Heranziehung als Auslegungshilfe verlangt allerdings keine schematische Parallelisierung der Aussagen des Grundgesetzes mit denen der Europäischen Menschenrechtskonvention, sondern ein Aufnehmen der Wertungen der Europäischen Menschenrechtskonvention, soweit dies methodisch vertretbar und mit den Vorgaben des Grundgesetzes vereinbar ist.”

—BVerfGE 128, 326 (366 f.)

Kritik:

  • “Souveränistische” Interpretation des BVerfG: letztlich sind allein die Grundrechte des GG “harte” verfassungsrechtliche Währung
  • Auslegungshilfe wird dem normativen Rang der EMRK nicht gerecht, zumal die Bundesrepublik und damit auch das Bundesorgan BVerfG völkerrechtlich verpflichtet ist
  • Rechtsprechung hilft autoritären Regimen, sich der strikten Bindung an die EMRK ihrerseits zu entziehen (Russland, Ungarn, Türkei usw.)

5.4.2 Verhältnis von GG und GRCh

5.4.2.1 Vorgeschichte:

  • Zunächst keine eigenen Grundrechte im Recht der europäischen Union
  • BVerfGE 37, 271: Solange es keinen dem GG vergleichbaren Grundrechtsschutz im Europarecht gibt, solange überprüft das BVerfG es selbst am Maßstab der Grundrechte des GG
  • EuGH entwickelt in der Folge einen Grundrechtsstandard aus der “gemeinsamen Verfassungsüberlieferung der Mitgliedstaaten”
  • BVerfGE 73, 339: BVerFG erkennt dies an: Keine weitere Überprüfung des Unionsrechts, solange vergleichbarer Grundrechtsschutz gewahrt.

5.4.2.2 Geltungsbereich der GRCh

Art. 51 GRCh

“(1) Diese Charta gilt für die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Dementsprechend achten sie die Rechte, halten sie sich an die Grundsätze und fördern sie deren Anwendung entsprechend ihren jeweiligen Zuständigkeiten und unter Achtung der Grenzen der Zuständigkeiten, die der Union in den Verträgen übertragen werden.”

  • Gilt nur, wenn die Mitgliedstaaten europäisches Recht anwenden. - Was das bedeutet, ist allerdings zwischen BVerfG und EuGH stark umstritten.
  • Aber: Anwendung von deutschem Recht und von Europarecht überlagern sich stark und permanent; im Ergebnis ist die Trennung daher kaum durchzuführen.
  • Folge: In vielen Gebieten parallele Anwendbarkeit von GRen des GG und GRen der EU-GRCh
  • Sowohl BVerfG als auch EuGH beanspruchen die letztverbindliche Interpretationshoheit über Grundrechte
  • Rechtsprechung des BVerfG entwickelt sich dynamisch und ist zwischen beiden Senaten auch nicht einheitlich.

5.4.2.3 Fall Schmidtberger

Sachverhalt: Die globalisierungskritische Initiative G veranstaltet auf der Brennerautobahn eine angemeldete Demonstration, die zu einer Blockade der Strecke für insgesamt 30 Stunden führt. Die Aktion soll auf den Preisdruck aufmerksam machen, den der Freihandel auf tiroler Bauern ausübt, und macht außerdem aufmerksam auf die Umwelt- und Gesundheitsprobleme durch die Zunahme des Schwerlastverkehrs auf der Autobahn. Nachdem ihr LKW mit leicht verderblichen Waren in den Stau geraten war, verlangt die Spedition S Schadenersatz von der Republik Österreich, die die Freiheit des Warenverkehrs nicht garantiert habe.

  • Grundsätzliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Freiheit des Warenverkehrs im Binnenmarkt zu garantieren: EU ist in erster Linie ein Binnenmarkt. Grundsätzlich handeln die Mitgliedstaaten EU-Recht zuwider, wenn sie Verhinderungen des Warenverkehrs dulden.
  • Aber: Markt findet hier seine Grenze am Grundrechtsgebrauch der G.

5.4.3 Verhältnis von EuGH und EGMR

  • EU nicht Mitglied der EMRK (EuGH hat 2014 entschieden, dass das im Widerspruch zum Unionsrecht steht)
  • EU daher nicht direkt an die EMRK gebunden
  • Wohl aber indirekte Orientierung des EuGH an der Grundrechtsinterpretation des EGMR, weil dieser eine viel umfangreichere und ausdifferenziertere Rechtsprechung zu Grundrechten hat als der EuGH
  • Im Ergebnis: keine eindeutige Hierarchie