3 Capítulo III: Marco teórico y referencial
Se presentará una revisión bibliográfica de los principales conceptos asociados a la Madurez digital junto a antecedentes de investigación que servirán como base al estudio, los que permitirán establecer tanto la pregunta como el problema de investigación en la teoría y conocimientos definidos.
3.1 Marco teórico
Para sustentar teóricamente el análisis de la madurez digital de los municipios de la Región del Biobío, se establecerá a la adopción de la tecnología como fase inicial en la Modernización del Estado, relacionado los diversos paradigmas de la Administración que han sido implementados gracias a la tecnología. Estos corresponden al Gobierno Electrónico, Gobierno Abierto, y Gobierno Digital. Paradigmas que como se detalla en este Marco teórico, presentan una evolución hacia la Transformación Digital que es medida por criterios definidos en un modelo de Madurez Digital.
Estos conceptos teóricos se encuentran listados a continuación:
Conceptos: 1) Modernización del Estado y TICS; 2) Gobierno Electrónico, Gobierno abierto y Gobierno Digital; 3) Transformación digital; 4) Madurez digital.
3.1.1 Modernización del Estado y TICS
De acuerdo con Aguilar (2018, p. 25) existen diversos cambios que han afectado enormemente a la sociedad generando un nuevo concepto y expectativas sobre las funciones y alcances del Estado, así como de la capacidad directiva de los gobiernos. Los principales hechos que generaron este cambio han sido la crisis del Estado social y la globalización a los que se suman el uso masivo de las tecnologías de información y comunicación en las organizaciones tanto públicas como privadas “convirtiéndose posiblemente en el factor más transformador de las economías y las sociedades” (OECD, 2019, p. 15). Para el mismo Aguilar (2018, p. 39), estos procesos han tenido repercusiones tan importantes que los Estados han debido modificar su Constitución, régimen, legislación, gobernanza y Administración.
Frente a los cambios sociales, políticos y tecnológicos que han influido enormemente en la sociedad, los gobiernos se han visto obligados a utilizar estrategias como incorporar a las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs). De acuerdo con Toro-García et al. (2020, p. 89) han sido un pilar fundamental para su construcción ya que las TICs permiten una comunicación más eficiente. Pero también amplían la disponibilidad y alcance de los servicios públicos, siendo a su vez una plataforma para fortalecer el ecosistema empresarial y de emprendimiento (Cortés Sánchez & Cardona Madariaga, 2015, p. 22).
En este sentido, la adopción de las TICs por la sociedad y en especial por parte de la Administración del Estado exige considerar los riesgos y amenazas. Porque el principal reto que enfrenta cualquier organización es la protección de sus activos, siendo la información uno de los más destacados (Centro Criptológico Nacional, 2020, p. 69). Se requiere de medidas de seguridad que prevengan y protejan computadores, sistemas y servicios electrónicos de comunicaciones, incluyendo los datos y la información contenida, asegurando su autenticidad, confidencialidad, integridad, disponibilidad, trazabilidad y conservación (Cubo et al., 2022, p. 82).
Por otro lado, el contexto de emergencia sanitaria motivado por la pandemia de Covid-19 se convierte en un factor importante a considerar ya que se señala como un hecho que incidió positivamente en la adopción y aceleración de los cambios tecnológicos. Pero contra la lógica y de acuerdo con Roseth et al (2021, p. 7) si bien existió una dependencia del canal digital, este implicó un reto enorme por la gran cantidad de brechas existentes. Produciendo que la ciudadanía disminuyera las interacciones con el Estado, ya que una parte importante no pudo acceder al servicio porque la oficina prestadora estaba cerrada y este no era entregado en línea. La realidad es que muchas de las administraciones no se encontraban preparadas para implementar los cambios que demandaba la pandemia.
Por lo que, los cambios tecnológicos exigen una transformación digital mucho más rápida y los Estados que no puedan asumir este factor de cambio fundamental se quedarán atrás (Toro-García et al., 2020, p. 98). Al respecto Santiso y Zapata señalan que se debe “transitar hacia un sector público más ágil e inteligente, pero también que pueda llenar las expectativas y valores de la ciudadanía actual y de las siguientes generaciones; se trata de restaurar la confianza de los ciudadanos en el gobierno” (Ramírez-Alujas et al., 2021, p. 9).
3.1.2 Desde el Gobierno Electrónico, al Gobierno abierto y el Gobierno Digital
La revisión de la teoría sugiere un proceso de evolución de estos conceptos. Por lo tanto, se agruparán en este apartado y se describirán el concepto y su evolución.
3.1.2.1 Gobierno electrónico
El concepto abordado desde un enfoque interdisciplinar reúne dos palabras, Gobierno desde la Administración pública y Ciencia Política, ya que el estudio es el propio gobierno y sus formas, las que en este caso correspondan a lo Electrónico o Digital, las cuales son propias de disciplinas como la Informática, Redes y Ciencias de la Computación. Por lo que, este concepto requiere de una limitación sobre sus alcances, el cual será primeramente abordado con definiciones precisas de lo que es o lo que deberían ser los elementos principales de este Gobierno electrónico.
Los investigadores Albert Meijer y Victor Bekkers (2015, p. 237) luego de realizar un análisis exhaustivo de la literatura sobre Gobierno electrónico, indican que es un importante motor para modernizar el sector público y de la Administración como arte, describiendo como el
[…] uso de las TIC para diseñar nuevas prácticas de procesamiento de la información y de comunicación, o para rediseñar las existentes, con el fin de lograr una mejor administración, especialmente en el ámbito de la prestación de servicios electrónicos a las empresas y a los ciudadanos, pero también para la eficacia de la gestión y la promoción de los valores y mecanismos democráticos.
Por su parte, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo afirma que corresponde a un gobierno que aprovecha
[…] el uso de las TIC en los órganos de la administración para mejorar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos. (CLAD, 2019, p. 239)
La anterior revisión de la bibliografía permite concluir en palabras de Gil-García et al. (2017, p. 43) que existen cuatro elementos principales: 1) el uso de las TICs (redes computacionales, internet, teléfonos); 2) la presencia de acciones del gobierno (entrega de información, servicios, productos y gestiones públicas); 3) una mejora en la relación entre el gobierno y sus ciudadanos (mediante nuevos canales de comunicación y/o el incentivo de la participación ciudadana en los procesos políticos y administrativos); y por último, 4) el uso de una estrategia para crear valor a los participantes en el proceso.
En relación con los modelos de desarrollo del Gobierno electrónico, se han teorizado diversos modelos de implementación como el de Baum y Di Maio, Hillger y Bélanger Ronaghan, Westcott, Layne y Lee. Y de acuerdo con Cortés Sánchez y Cardona Madariaga (2015, p. 25) si bien existen diferencias en sus nombres junto a pequeños cambios en el orden de evolución, los modelos son esencialmente similares en predecir el desarrollo progresivo que tiene el Gobierno electrónico desde la presencia básica en internet hasta niveles más elevados que pueden ser de alto impacto como la integración vertical y horizontal, interoperabilidad y transformación. Por su parte, Canel (2018, pp. 175–176) recopila algunos de estos modelos de madurez del Gobierno electrónico y agrega una quinta dimensión en base a la teoría más reciente sobre participación ciudadana. Esto permite establecer un claro contraste, ya que cada etapa cuenta con objetivos y exigencias propias que no solo son de tipo tecnológico, sino que también político y organizacional. Estas categorías de acuerdo con la investigadora son las siguientes:
1. Presencia: sólo existe una entrega de información básica, pero de forma rápida y directa. Ejemplos de estos son las páginas de internet de diferentes instituciones en las cuales uno puede informarse.
2. Interacción: se abren ahora canales de comunicación y ahora puede existir una comunicación bidireccional. Esto supone la posibilidad de realizar consultas, requerimientos, denuncias, reclamos, entre otros.
3. Transacción: hay una capacidad de iniciar, hacer seguimiento o finalizar de forma rápida y fácil un trámite en línea.
4. Conexión o transformación: integración de los diferentes actores para que así el ciudadano pueda acceder desde un solo portal en línea y que además este no deba proporcionar información y documentación que se supone conocida por el sistema, lo que se denomina también interoperabilidad en las instituciones.
5. Gobernanza compartida: se permiten ejercer ciertos derechos de la ciudadanía tales como el voto electrónico y la promoción de la participación por medios digitales.
El funcionamiento integrado de las etapas anteriores genera innovaciones en el servicio al ciudadano, sector privado y a los propios funcionarios públicos (Cortés Sánchez & Cardona Madariaga, 2015, p. 29). Surgen así nuevos mecanismos bilaterales de interacción, los que de acuerdo con Naser y Concha (2011) pueden caracterizarse de la siguiente manera:
1. Gobierno a ciudadano (G2C): servicios administrativos y de información a los ciudadanos por medio de las TIC. Buscan ahorrar tiempo y dinero para estos, además de ser flexibles en su acceso.
2. Gobierno a empresa (G2B): servicios administrativos y de información a las empresas por Internet. También buscan ahorrar tiempo y dinero, ser flexibles, pero también pensado en la gestión pública que incorporará eficiencia y transparencia.
3. Gobierno a empleado (G2E): servicios para el desarrollo profesional de los empleados de la administración pública. Permitiendo profesionalizar, atender, capacitar y lograr mayor participación de los funcionarios.
4. Gobierno a Gobierno (G2G): servicios que responden a la necesidad de coordinación intergubernamental para gestionar diferentes tareas de la administración pública, tales como presupuestos, adquisiciones, planificación, gestión de infraestructuras e inventarios, etc.
A estos mecanismos se ha sumado la interacción que tiene al ciudadano como fuente, denominada Ciudadano a Gobierno (C2G). De acuerdo con Canel (2018, p. 222) puede manifestarse a través de las redes sociales como Twitter y Facebook, permitiendo así a los gobiernos consultar a la ciudadanía a través de éstas redes.
Por último, se ha teorizado que existe un proceso evolutivo (Gil-García et al., 2017, p. 41) en el uso de la tecnología en la administración y que a modo de crítica señala que el gobierno electrónico corresponde a una etapa inicial que hace un uso más bien básico de la tecnología para satisfacer principalmente las necesidades de la propia administración, existiendo un desarrollo que incorpora funciones a medida que los cambios tecnológicos y organizacionales son implementados. En este sentido y de acuerdo con Barros (2011) el gobierno electrónico tiene una estrecha relación con los inicios del Gobierno abierto ya que ha sido la plataforma tecnológica por la cual los mecanismos de transparencia han sido implementados.
3.1.2.2 Gobierno abierto
El Gobierno abierto se relaciona estrechamente con el Gobierno electrónico porque utiliza a este último como plataforma, ampliando las etapas de presencia, interacción, transacción, conexión y gobernanza compartida, junto a los mecanismos relacionales, en especial el Gobierno a ciudadano y ciudadano a gobierno. Por lo tanto, el Gobierno abierto supone una mejora en la administración pública que busca la apertura del gobierno y la participación ciudadana para así evitar la exclusión y hermetismo con el que tradicionalmente la administración ha funcionado, ya que actualmente se reconoce la participación como un derecho humano fundamental y se ve como un requisito para la legitimidad de su actuar. En este sentido y de acuerdo con la CEPAL (2018, p. 23) los asuntos de interés público pertenecen a toda la ciudadanía y si bien el Estado es el encargado de administrarlos, no es su dueño.
El Gobierno abierto es una técnica de administración pública, que integra áreas como tecnología, ciudadanía, empresas, y otras que resultan de suma importancia para mejorar la calidad de vida de la ciudadanía (Toro-García et al., 2020, p. 98). Si bien no existe una definición oficial ya que es un concepto que tiene diferentes interpretaciones, Sandoval-Almazan teoriza (2015, p. 13) que el Gobierno abierto sería una “plataforma tecnológica institucional que convierte los datos gubernamentales en datos abiertos para permitir su uso, protección y colaboración por parte de los ciudadanos en los procesos de decisión pública, rendición de cuentas y mejoramiento de los servicios públicos”.
Mientras que el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo lo define como
[…] el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas, para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo (CLAD, 2019, p. 25).
De estas definiciones se pueden establecer dos requisitos básicos para el funcionamiento del Gobierno abierto, el primero consiste en la disposición de Gobiernos a ser más abiertos, transparentes y sujetos a la rendición de cuentas. Mientras que el segundo exige que la disposición esté también en la ciudadanía para conocer más sobre el quehacer de los Gobiernos (OECD, 2015, p. 75). Esta relación que busca una colaboración se basa en la confianza recíproca, así el Gobierno abierto tendría como objetivo lograr que las personas recuperen la esperanza en las instituciones y que éstas sean capaces de cumplir nuestros anhelos como ciudadanos (Ramírez-Alujas, 2022, p. 35). Por su parte Canel (2018, p. 192) destaca que el Gobierno abierto es algo más que solo poner datos en abierto, pues se trata también de buscar proactivamente la participación y la colaboración de la sociedad y, en último término, de dar a ésta la posibilidad de cocrear y coproducir para la resolución de los problemas públicos. Por lo tanto, el Gobierno abierto es el que genera una conversación con la ciudadanía, para oír lo que ésta dice y solicita con el fin de tomar decisiones apropiadas, generando colaboración de la ciudadanía hacia el buen desarrollo del Estado (Toro-García et al., 2020, p. 92).
La revisión de la literatura sobre el Gobierno abierto permite identificar como un importante referente al marco conceptual descrito en la Tabla 2, que fue creado por la Alianza del Gobierno Abierto.
Tabla 2
Principios de la alianza del Gobierno Abierto
| Principio | Descripción |
|---|---|
| Transparencia Fiscal | La publicación oportuna de documentos presupuestarios esenciales forma los componentes básicos de la responsabilidad presupuestaria y un sistema de presupuesto abierto. |
| Divulgación de activos de funcionarios públicos | Las reglas que requieren la divulgación pública de ingresos y activos para los funcionarios públicos electos y de alto rango son esenciales para la lucha contra la corrupción y el gobierno abierto y responsable. También es importante hacer público los datos para que los ciudadanos puedan monitorear las divulgaciones. |
| Acceso a la Información | Una ley de acceso de información que garantice el derecho del público a la información y el acceso a los datos del gobierno es esencial para el espíritu y la práctica del gobierno abierto. |
| Participación ciudadana | El Gobierno abierto requiere apertura a la participación ciudadana y a la participación en la formulación de políticas y la gobernanza, incluidas las protecciones básicas para las libertades civiles. |
Fuente: Principios de la Alianza del Gobierno Abierto (AGA, 2022).
3.1.2.3 Gobierno digital
Como se ha señalado anteriormente, el Gobierno electrónico en un proceso de evolución daría paso al Gobierno Digital, en palabras de Janowski (2015, pp. 223–224) se pueden señalar las siguientes consideraciones respecto a este proceso de evolución que conecta al Gobierno electrónico, Gobierno abierto y al propio Gobierno digital:
1. La evolución está sujeta a patrones emergentes pero regulares de crecimiento, influenciados por el entorno social, económico y político más amplio, y posiblemente a un progreso gradual.
2. La evolución es hacia una mayor complejidad.
3. La evolución es hacia una mayor especialización.
4. Evoluciona desde las preocupaciones internas del gobierno, incluidas las cuestiones tecnológicas y operativas, hasta las preocupaciones externas, incluidas las cuestiones institucionales y políticas.
5. La evolución genera nuevas fases que incluyen el Gobierno transformacional, móvil, y el Gobierno abierto.
6. La evolución haría que no solo se limitara a funciones administrativas, sino también a funciones normativas y reguladores del gobierno, y en última instancia tener como objetivo abordar las condiciones de la vida humana.
7. Las vías de evolución son diferentes entre países y dentro del propio país.
8. La medición debe tener en cuenta la naturaleza evolutiva del concepto, pero al ir por detrás de la evolución, las herramientas de medición corren el riesgo de proporcionar evaluaciones inexactas.
Estas consideraciones resultan relevantes al momento de analizar el Gobierno digital ya que se ha planteado la necesidad de pasar desde un Gobierno electrónico que tuvo como motor las eficiencias operativas y prioridades internas de los propios organismos, hacia el Gobierno digital que permite enfoques más integrados e impulsados por la ciudadanía para el uso de la tecnología en beneficio de la ciudadanía (OECD, 2016, p. 15). En base a estos antecedentes puede concluirse que el Gobierno digital supone la transformación del modelo de servicios o de gestión del sector público en su totalidad, aprovechando las nuevas oportunidades presentes en las tecnologías de la información y comunicación, esto es claramente una categoría superior al Gobierno electrónico.
En este sentido, la crítica desde el Gobierno digital al Gobierno electrónico es explícita en señalar que los cambios implementados en este paradigma han sido desde dentro hacia afuera, de forma unilateral y hermética, persistiendo la visión del ciudadano como un espectador pasivo frente a la administración, para superar esta falencia el Gobierno digital se ha relacionado estrechamente con el Gobierno abierto. Adicionalmente, el Gobierno electrónico se vio sobrepasado por los propios cambios tecnológicos, así como los enfoques y paradigmas resultantes como los datos abiertos, que al tener como característica la colaboración dentro y entre las organizaciones gubernamentales, requiere mejores formas de interacción con las personas. (Enríquez & Sáenz, 2022, p. 16).
Lo anteriormente señalado hace que el Gobierno digital se posicione como un nuevo paradigma que considera como características principales el uso de las tecnologías digitales como parte integral de las estrategias de modernización de los gobiernos con el fin de crear valor público. En este sentido, la Organización para la cooperación y el desarrollo económico (OECD, 2019, p. 36) en su trabajo analizando y apoyando al Gobierno digital, señala seis dimensiones claves del mismo:
1. De la digitalización de los procesos existentes a la digitalización por diseño: Abordan lo digital desde las actividades estratégicas que significan una transformación exitosa y duradera. Considerando el potencial de las tecnologías y los datos digitales para repensar, rediseñar y simplificar, siendo así más eficientes, sostenibles y orientados al ciudadano.
2. De un gobierno centrado en la información a un sector público impulsado por los datos: los datos son un activo estratégico y un elemento fundamental para el trabajo en conjunto del sector público, que debe utilizar los datos para prever necesidades, dar forma a las prestaciones, entender el rendimiento y responder al cambio.
3. De los procesos y datos cerrados a la apertura por defecto: El Gobierno debe divulgar datos abiertos, colaborar fuera de los límites organizacionales e involucrar a las partes interesadas, siguiendo principios de transparencia, integridad, responsabilidad y participación que sustentan el trabajo digital y el Gobierno Abierto.
4. De una administración dirigida por el gobierno a una impulsada por el usuario, es decir, centrada en las necesidades de los usuarios y en las expectativas de los ciudadanos: La Administración debe adoptar una cultura “abierta por defecto” y de “digitalización por diseño” para ofrecer canales para las partes interesadas comuniquen así sus necesidades, siendo incluidos y que éstos guíen el desarrollo de políticas y servicios públicos.
5. Del gobierno como proveedor de servicios al gobierno como plataforma para la cocreación de valor público: Los gobiernos deben construir ecosistemas de plataformas compartidas, entregar orientación y herramientas a los funcionarios públicos para diseñar políticas eficaces y prestar servicios de calidad. Este ecosistema permite la colaboración con y entre las partes interesadas para aprovechar su creatividad, conocimientos y habilidades para abordar los retos que enfrenta un país.
6. De la elaboración de políticas y la prestación de servicios reactiva a la proactiva: Gobiernos que cuentan con estas dimensiones pueden anticiparse a las necesidades de la ciudadanía y responder antes que se presente una solicitud. También publican datos abiertos de forma proactiva en lugar de reaccionar a una solicitud de acceso a la información. Una administración transformada y proactiva permite abordar problemas de principio a fin, en lugar de la digitalización fragmentaria y reactiva de sus componentes.
En base a lo anteriormente señalado, Enríquez y Sáenz (2022, p. 19) definen al Gobierno digital como
[…] el uso intensivo y creativo del conocimiento distribuido entre los distintos actores del desarrollo (gobierno inteligente) y las TIC a la gestión pública, promueve y optimiza la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la colaboración de todos los actores públicos y privados para codiseñar, coinnovar o producir valor público, social y cívico (principios y componentes fundamentales del gobierno abierto) con el propósito de recrear y fortalecer la democracia y alcanzar un desarrollo sustentable, equitativo e incluyente que potencien la sociedad del conocimiento y posibiliten la mayor calidad de vida de la gente.
En relación a esta definición, Alejandro Barros (2014) destaca el surgimiento de servicios ciudadano-céntricos en las interacciones que el Estado mantiene con las personas en una lógica que cambia desde el Gobierno electrónico al Gobierno digital, desde la demanda hacia la oferta que es lo que requieren las personas. El mismo investigador sostiene cuatro pilares fundamentales que deben tener los servicios ciudadano-céntricos:
1. Modelo de Meta-trámite: El Estado debe mirar las interacciones con una mirada más holística y no solo pensando en los servicios que una determinada institución pública entrega. Este cambio supone eliminar trámites que resultan innecesarios para el ciudadano, reemplazándolos por la automatización, interoperabilidad, inteligencia artificial, etc.
2. Multicanalidad: múltiples canales de atención implican redefinir los modus operandi para dar cuenta de los diferentes canales y las particularidades que cada uno de estos tiene, incluyendo el desafío de un discurso único independientemente del canal por el cual ha sido atendido.
3. Accesibilidad y Usabilidad: redefinir los circuitos necesarios para cerrar una interacción, modificar el lenguaje, desde el tecnicismo legal hasta las barreras de accesibilidad a ciertos grupos de la sociedad excluidos por problemas de ventanillas reales y virtuales pensadas para personas que están lejos del promedio nacional, o que no dan cuenta de elementos básicos de accesibilidad.
4. Provisión múltiple (coproducción de servicios): el Estado y privados o sociedad civil organizada, se potencian para dar un mejor valor a los servicios que tradicionalmente entregaba exclusivamente. Este proceso de coproducción de servicios públicos permitirá mayor y mejor cobertura.
Pero el Gobierno digital también tiene dificultades y problemas técnicos, en palabras de Toro-García et. al (2020, p. 90) estos son principalmente la falta de capacitación para manejar tecnología, falta de acceso a internet por parte de la comunidad, altos costos para implementar y utilizar diferentes soluciones tecnológicas, aspectos relacionados a un proceso de Transformación digital que presenta rezagos en su madurez digital.
3.1.3 Transformación digital
Se confunde generalmente digitación, digitalización y transformación digital. De acuerdo con Páez Gabriunas et al (2021) digitación es el proceso en el que la información de una organización pasa de un formato análogo a uno digital. Digitalización en cambio se refiere a una fase en la que la organización identifica procesos que puede automatizar, permitiendo que los sistemas que la sustentan puedan interactuar de forma transparente, logrando también eficiencia con esta información. Por último, para estos autores la transformación digital sería el ser digital, la cual es logrado cuando “se puede crear una nueva concepción del negocio usando las tecnologías de la información y la comunicación, es decir, cuando existe un profundo cambio en la esencia de la organización (2021, p. 324)”.
La Transformación digital puede ser así conceptualizada como un proceso continuo de adopción a un panorama digital que cambia significativamente con el fin de satisfacer las expectativas digitales de los clientes, empleados y socios. Este proceso de adopción tiene que ser diseñado, iniciado y ejecutado activamente (Berghaus & Back, 2016; Kane et al., 2017). Por su parte Gooble (2018, p. 66) afirma que la Transformación digital genera una intensa transformación de los negocios y de todas las actividades organizacionales, procesos y competencias, con el objetivo de aprovechar al máximo las oportunidades que ofrece una mezcla de tecnologías digitales que han cambiado a la sociedad de una forma estratégica. Por lo tanto, la Transformación digital en las organizaciones implica la consideración e integración de tecnologías digitales en su funcionamiento y relación con el entorno. Para así adaptarse a la situación, mejorar procesos productivos, también conseguir nuevos estándares competitivos su área de actividad (Páez Gabriunas et al., 2021).
De acuerdo con Páez Gabriunas (2021, p. 107) son los líderes de la organización quienes tienen mayor responsabilidad al afrontar los desafíos que supone la transformación digital. Estos deben lograr que el proceso sea una iniciativa mancomunada y que haga participe a todos los integrantes de la organización. Si bien los líderes no están solos, necesitan de sus habilidades para relacionarse con las partes interesadas y también de su capacidad para generar confianza en estos, integrando las diferentes áreas de la organización de manera efectiva y armónica.
En este sentido, la Transformación digital tiene características especiales que deben considerarse, según Perkin y Abraham (2017, p. 50) estas son las tres fundamentales:
1. La transformación digital es inevitable. El cambio está ocurriendo, te guste o no. Puedes elegir responder o quedarte en su estela.
2. La transformación digital va más allá de la tecnología. También tiene que ver con la estrategia, los procesos, la cultura, los comportamientos y las personas.
3. La transformación digital implica un cambio fundamental e integral. Es la reinvención de la forma en que opera una empresa.
Tomando en cuenta lo señalado, se incorporan elementos de la planificación estratégica al considerar el ambiente externo e interno de la organización como factores que inciden en este proceso de Transformación digital. La teoría sugiere que los factores presentes en la Tabla 3, son los más relevantes en el cambio organizacional.
Tabla 3
Factores Push y Pull para la Transformación digital
| Factores | Subfactor |
|---|---|
| Factores Push: son factores internos de la propia organización. |
|
| Factores Pull: son fenómenos o condiciones que tienen lugar en el entorno de la organización, lo suficientemente relevantes para explicar un cambio. |
|
Fuente: Transformación digital para administraciones públicas: crear valor para la ciudadanía del siglo XXI (Jiménez, 2019).
Estos factores y sus posteriores efectos organizacionales suponen importantes desafíos en las organizaciones, sin importar que estos sean deliberados y formen de un plan estratégico o que sobrevengan del entorno como ha sido el caso de la Transformación digital generada por la actual pandemia de Covid-19 (Páez Gabriunas et al., 2021). Como síntesis puede decirse que la Transformación digital es el “conjunto de cambios que permiten a una organización aprovechar la tecnología para crear valor diferencial y suficiente en las personas y organizaciones que se relacionan con ella” (Jiménez, 2019, p. 31).
3.1.3.1 Transformación digital de la administración pública
La literatura se refiere principalmente a la Transformación digital en el sector privado, pero esta transformación en lo público supone desafíos adicionales dada las características organizacionales y funcionales. De acuerdo con Jiménez (2019, pp. 86–89) se pueden identificar las siguientes características especiales:
1. La obligatoriedad de gran parte de la acción pública para la ciudadanía al requerir de productos y servicios que solo puede entregar el Estado, también realizar trámites y otras transacciones.
2. El interés general es la finalidad y fundamento de gran cantidad de sus productos y servicios. Pero esta generalidad supone que no hay un público específico y que las acciones del Estado muchas veces no generan un valor directo para la ciudadanía. Por lo que, existe un valor determinado por el propio interés de la ciudadanía.
3. Ausencia de competencia y doble monopolio, ya que en muchos servicios públicos no existe una competencia directa. Lo que desincentiva la búsqueda de crear valor diferencial, impidiendo la mejora e innovación, que también suma limitaciones como el área de actuación territorial y público referencial.
4. Falta de ánimo de lucro y de monetización que hace que la inversión requerida para las transformaciones solo se vea reflejada en el presupuesto asignado. Se requiere así de un compromiso y de una priorización del conjunto de la organización y no de las áreas más rentables.
5. Los derechos de la ciudadanía son afectados por la acción Estatal, pero la Administración no puede arbitrariamente dejar de prestar servicios, siendo los derechos son propios de todas las personas por lo que la administración en cada una de sus actuaciones debe promoverlos y resguardarlos.
En este sentido, una definición general respecto a la Transformación digital no toma en cuenta estas diferencias, haciendo necesario una definición en sentido estricto para el sector público. Frente a esta necesidad Misuraca et al. (2020, p. 24) teoriza que la Transformación digital en lo público consiste en
[…] la introducción de cambios radicales, junto con otros más graduales, en las operaciones, los procesos internos y externos y las estructuras del Estado, para lograr una mayor apertura y colaboración dentro y fuera de los límites gubernamentales, gracias a la introducción de una combinación de las TIC y aplicaciones basadas en los datos, así como a un replanteamiento radical de las prácticas organizativas y cognitivas; puede abarcar diferentes formas de innovación del sector público en distintas fases del ciclo de prestación de servicios y políticas para lograr valores públicos. […] con el aumento de la eficiencia, la eficacia, la responsabilidad y la transparencia, para prestar servicios centrados en el ciudadano y diseñar políticas que aumenten la inclusión y la confianza en el Estado.
Mientras que un grupo de investigadores (Mergel et al., 2019, p. 12) luego de realizar un estudio sobre lo que entienden como Transformación digital diferentes altos funcionarios del Gobierno tanto central como local, además de consultores del sector privado asociados al sector público, sugieren la siguiente definición de Transformación digital en la Administración Pública:
[…] un esfuerzo holístico para revisar los procesos y servicios básicos de la administración más allá de los esfuerzos tradicionales de digitalización. Evoluciona a lo largo de un continuo de transición de lo analógico a lo digital a una revisión completa de las políticas, los procesos actuales y las necesidades de los usuarios, y da lugar a una revisión completa de los servicios digitales existentes y a la creación de otros nuevos. El resultado de los esfuerzos de transformación digital se centra, entre otras cosas, en la satisfacción de las necesidades de los usuarios, las nuevas formas de prestación de servicios y la ampliación de la base de usuarios.
Estas definiciones destacan el aspecto transformacional del uso de las tecnologías. El sector público como ya ha sido señalado tiene como antecedente al Gobierno electrónico en el uso de estas tecnologías. En este sentido los investigadores Meijer y Bekkers (2015, p. 243) luego de realizar un extenso análisis de la literatura sobre el Gobierno electrónico concluyen que lo ausente en este paradigma es un entendimiento de los constructos sociales, el comportamiento, actitudes y las cogniciones de los actores individuales o el “cambio transformacional”. Por lo que, la Transformación Digital en el sector público para ser entendido debe considerar a toda la organización ya que la información y tecnología no es un mero soporte del cambio, sino que requiere de procesos, personas, políticas y en especial del liderazgo necesario para lograr una apropiada transformación digital (Mergel et al., 2019, p. 2). Puede así concluirse que la Transformación digital supone una fase aún más elevada en la evolución del Gobierno electrónico, Gobierno abierto y Gobierno digital ya que las integra para alcanzar una fase más elevada.
Para llevar a cabo este proceso, los esfuerzos en transformación digital requieren de la planificación mediante una estrategia de transformación digital. De acuerdo con Cubo et al (2022, p. 28) esta corresponde al elemento articulador que define el camino a seguir hacia un Estado digital. Planteando una visión holística que abarca no solo al Gobierno y los diferentes organismos del sector público, sino que también a las relaciones con la ciudadanía, sector privado, academia, organizaciones no gubernamentales. La estrategia de transformación digital debe establecer objetivos, cómo alcanzarlos y gestionarlos desde la comunicación, riesgos y aprovisionamiento.
Siguiendo el marco de establecido por este grupo de investigadores (Cubo et al., 2022, p. 36), la estrategia de transformación digital debe considerar al menos los siguientes apartados:
1. Agenda digital: Qué es lo que se quiere conseguir y cómo se va a medir.
2. Hoja de ruta: Cómo se van a conseguir los objetivos marcados por la agenda, qué se realizará y en qué orden cronológico.
3. Estrategia tecnológica: que unifique los criterios tecnológicos y los principios que orienten el diseño de las distintas soluciones que respondan desde el punto de vista tecnológico.
4. Plan de aprovisionamiento: para planear de forma paralela, y con visión conjunta a la hoja de ruta, no solo compras y adquisiciones, sino también la disponibilidad de personal capacitado.
5. Plan de comunicación: porque si la estrategia no se comunica, no existe. Una estrategia es mucho más que un papel escrito. Debe convertirse en un sentimiento de consecución de objetivos por parte de los involucrados.
6. Plan de ciberseguridad: se debe garantizar y asegurar que los servicios digitales van a contar con los niveles de protección adecuados, ya que hoy en día son uno de los activos más importantes que la administración debe proteger.
7. Plan de riesgos: deben gestionarse para poder evitarlos, mitigarlos o aceptarlos, cada uno en su justa medida. Elaborando un plan de gestión frente a cada uno de estos riesgos.
8. Plan de monitoreo: la medición permite la mejora y la implementación de medidas que aseguren el cumplimiento de objetivos de la estrategia cuando se detectan falencias en el avance.
De acuerdo con Cameron Partners (2020, p. 133) se requiere para establecer objetivos y acciones que respondan necesidades, empleando así los recursos en áreas que se encuentran rezagadas en su Transformación digital. Pero por otro lado y pesar de los esfuerzos en la implementación de estas estrategias, han existido dificultades importantes en el proceso. Al respecto un grupo de investigadores (Roseth et al., 2018) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) realizaron un estudio en base a la encuesta Latino barómetro 2017 y también utilizando información de la Encuesta a las autoridades de gobierno electrónico de los países de América Latina y el Caribe. Con esta información han generado categorías analíticas que les permitieron realizar algunas conclusiones sobre la dificultad en la implementación de la transformación digital de la Administración pública, siendo las siguientes:
1. La llamada “Inercia burocrática”: Realizar los cambios exige salir de la rutina y que también exista un cambio cultural a nivel de individuos como de la cultura de toda la organización, pero el cambio no genera interés y hasta se resiste si es que no se ven beneficios inmediatos por los funcionarios.
2. Poca coordinación interinstitucional: las instituciones muchas veces actúan aisladas y preocupándose de su propio objetivo, por lo que, cambiar la forma de hacer las cosas nuevamente genera desinterés y rechazo.
3. No se conoce al ciudadano: No se tiene mucho conocimiento de lo que necesitan ni de la experiencia que tiene este al interactuar con la administración pública.
4. La complejidad legal/regulatoria: el cambio en los procesos que realiza el Estado muchas veces exige crear o modificar leyes y regulaciones, esto conlleva un proceso de estudio y discusión que ralentiza enormemente la transformación.
5. La complejidad técnica: son muchísimos los trámites, por lo que, se debe estudiar cada uno de ellos, para entender cómo digitalizarlos correctamente. También, la transformación digital exige el uso de herramientas tecnológicas y muchas instituciones no están familiarizadas con estas, por lo que, se requiere la capacitación o la contratación de personal calificado, lo que puede conllevar tiempos importantes para implementarlo.
La Administración local presenta estas dificultades y se suman las señaladas por Cerrillo (2020, p. 6) siendo las principales la falta de recursos para adquirir e implementar soluciones tecnológicas propias, lo que las hace dependientes del sector privado. Esta situación limita su capacidad de dirigir la Transformación Digital desde la Administración pública y desde la propia Administración local, ya que predomina el sector privado. También se genera una brecha entre los municipios que pueden o no disponer de los recursos para implementar la transformación, así como la creciente amenaza en ciberseguridad por la informatización de procesos internos, trámites en línea, digitalización de información de los funcionarios y ciudadanos, áreas que pueden ser víctimas de ciberdelitos.
3.1.4 Madurez digital
El término madurez se refiere a alcanzar un estado de desarrollo adecuado para su utilización, funcionamiento o empleo (ASALE & RAE, s. f.) y es el resultado del progreso en el desarrollo de un sistema. En relación con las organizaciones, los sistemas maduros tienden a mejorar sus capacidades hacia el logro de algún futuro deseable (Teichert, 2019). Así, la madurez digital puede ser conceptualizada como una forma sistemática de una organización para transformarse digitalmente (Kane et al., 2017). En resumen, la madurez digital representa el nivel de transformación digital en una organización determinada.
Como se ha señalado esta transformación no es solo una dimensión tecnológica, sino que incluye a la organización toda, en consecuencia, la madurez digital comprenderá una dimensión tecnológica y otra organizacional. Se requiere entonces de mediciones que consideren estas dimensiones, así como criterios que describen áreas de actuación y medidas en varios niveles que indican el camino de evolución hacia la madurez deseada (Berghaus & Back, 2016). El nivel de madurez de una organización entrega una forma de caracterizar su rendimiento y puede ser definido como una meseta evolutiva para la mejora de la madurez organizativa (Teichert, 2019).
En base a lo anteriormente señalado, la madurez requiere necesariamente un modelo que permita su medición, tal como señala González Alonso (2021, p. 23) los modelos de madurez se encuentran generalmente en el ámbito tecnológico y organizacional, siendo el más común los modelos de madurez de capacidad. Su propósito es ayudar a las organizaciones a mejorar el proceso de desarrollo y mantenimiento ya sea en los productos como en los servicios (Páez et al., 2018, p. 688)
El modelo de madurez de capacidad para realizar una evaluación asigna un grupo de áreas de procesos que contiene objetivos y tareas predefinidas. El cumplimiento o no de estos será el nivel de madurez o capacidad alcanzado por la organización. De acuerdo con Diego Astudillo (2017) un modelo de madurez está conformado por los siguientes elementos:
1. Dimensiones: son la categoría más grande del modelo, son grupos de ámbitos que deben ser consideradas para afrontar con éxito la implementación de buenas prácticas dentro de los procesos de una organización.
2. Subdimensiones: es una subcategoría del modelo. Son ámbitos que deben ser satisfechos para madurar la capacidad de una dimensión.
3. Peso: es la importancia de una variable dentro de un subdominio asignada con una ponderación.
4. Nivel de capacidad: es la propiedad del subdominio que determina en base a variables críticas, las subdimensiones tendrán niveles de capacidad calculados en base a las variables de cada una de estas.
5. Nivel de madurez: es una medida para determinar el grado de desarrollo de la capacidad de una organización al ser evaluada por un modelo de madurez en particular.
6. Lineamientos: son los pasos, acciones o recomendaciones que seguir y que son especificadas en el roadmap para mejorar el nivel de madurez.
7. Framework: Es un conjunto estandarizado de conceptos, prácticas y criterios de un entorno de trabajo, permiten enfocar un tipo de problemática en particular para ser usados, así como referencia, para luego responder y resolver nuevos problemas que sean similares.
8. Roadmap: las actividades y tareas necesarias para alcanzar un determinado nivel de madurez.
Las cualidades positivas de este modelo es que asegura que los procesos sean repetibles por la institucionalización de estos y cambia el aprendizaje individual a un aprendizaje de la organización. Mientras que las cualidades negativas pueden ser modelos que resultan en extremo complejos, difíciles de entender y costosos en tiempo y recursos para ser implementados (Páez et al., 2018, p. 689).
3.2 Marco referencial
Los antecedentes presentados en este apartado permiten considerar investigaciones relevantes sobre el Gobierno electrónico, Gobierno Digital, Madurez Digital y Transformación Digital a nivel municipal, sirviendo como base de comparación y contraste para esta investigación.
El Gobierno electrónico y su nivel de madurez en la Administración local presentan antecedentes de investigaciones que han sido realizadas a medida que este evoluciona. En este sentido el estudio realizado por Bastián González-Bustamante et al. (2020) comprende una revisión frente a los límites conceptuales del Gobierno electrónico al dividirlo en dos dimensiones de estudio. La primera orientada a la entrega de servicios por parte de la Administración local a través de plataformas de internet y otros medios digitales. Mientras que la segunda, consistente de una Democracia electrónica vinculada a la participación efectiva y vinculante de la población a través del uso activo de medios digitales. La revisión de la literatura les permitió identificar categorías de análisis, por un lado, con los llamados factores críticos de éxito como condiciones necesarias para la implementación de estrategias de gobierno electrónico. Mientras que, por otro, con los niveles de madurez que este alcanza gracias a su evolución con el paso del tiempo y de las mejoras aplicadas.
La metodología resulta extensa aportando variados instrumentos de análisis, mientras que los resultados confirman en primer lugar, disponer de infraestructura tecnológica tiene una relación significativa con el desarrollo del Gobierno electrónico en los municipios. En segundo lugar, a mayor nivel de ingresos existe un mayor desarrollo del Gobierno electrónico, situación inversa cuando existen menores ingresos y una dependencia del Fondo común municipal. En tercer lugar, concluyen que entre más capital político tenga la autoridad representado por el margen de victoria en la elección municipal, más probabilidades hay de desarrollar servicios propios del Gobierno electrónico. En cuarto lugar, existe un bajo desarrollo de la dimensión de Democracia electrónica presenta un escaso avance, limitándose más bien a un nivel informativo.
En definitiva, casi todas las hipótesis que habían sido formuladas por el equipo fueron verificadas. La evidencia sugiere que mayores niveles de madurez se encuentran condicionados por la infraestructura, capital político del alcalde y la independencia financiera del municipio, estos resultan factores significantes del éxito del Gobierno electrónico a nivel municipal.
Otra investigación relativa a la Administración local y el Gobierno electrónico es la realizada por los investigadores (Fietkiewicz et al., 2017). Primeramente, introducen conceptos asociados a lo que denominan “Ciudades inteligentes o ciudades informativas” en las que el gobierno electrónico a través de sus mecanismos y niveles de desarrollo está presente y recurren a algunas investigaciones anteriores para mostrar la pertinencia de la investigación. Luego realizan una revisión de la teoría en que el principal interés es la comparación de diferentes modelos de análisis del Gobierno electrónico, que luego da paso a establecer los llamados pilares de este en conceptos tales como Diseminación de la información, Comunicación, Transacción, Interoperabilidad, y Participación. Continúan presentando su metodología en la que se destaca los niveles de madurez del Gobierno electrónico, el nivel de usabilidad de las plataformas y del manejo de documentos.
Los resultados son luego analizados individualmente y se establecen ponderaciones para ordenar en un ranking las diversas ciudades del mundo que fueron analizadas en la muestra. La conclusión es que existe un gran potencial independientemente del nivel de madurez. Pero que a nivel municipal deben existir importantes mejoras ya que hay un rezago importante y no se utilizan todas las capacidades y potencial del Gobierno electrónico.
Por otro lado, el nivel de madurez digital fue medido en el Estudio de evaluación del nivel de digitalización en municipios (Alcalá, 2015). Este tenía por objetivo el “proponer estrategias de apoyo a distintos tipos de municipalidades para mejorar su gestión interna y la capacidad para entregar servicios en línea a la población” (p.10). El estudio consideró en primer lugar la aplicación de un instrumento cualitativo a través de grupos focales a funcionarios municipales, lo que permitió orientar el diseño de los instrumentos cuantitativos descritos a continuación.
El primer instrumento cuantitativo es la Madurez Tecnológica Municipal definida como la capacidad de las municipalidades para producir servicios en línea dirigidos a la ciudadanía. La que fue evaluada mediante la Realidad Tecnológica Municipal. Es importante destacar que este instrumento fue el replicado para la presente investigación. Por otro lado, el Desarrollo Local Web, definido como la capacidad de los municipios para brindar servicios en línea dirigidos a la ciudadanía. En este apartado se realizó una evaluación de los portales municipales.
Los resultados señalan que, si bien existen avances en la adopción de la infraestructura tecnológica, esto no se traduce en servicios municipales en línea para la ciudadanía. El panorama a nivel general es que existen brechas importantes entre los municipios del país, el estudio los agrupa en clúster de acuerdo con los resultados de los instrumentos cuantitativos, generando recomendaciones para estos municipios.
Recientemente, la Asociación de Municipalidades de Chile (AMUCH, 2022) realizó un estudio vinculado a Transformación digital que generó un diagnóstico de las capacidades de las municipalidades del país para avanzar en la Transformación digital.
Los instrumentos cuantitativos del estudios son
1. Encuesta de catastro de las capacidades municipales para la implementación de la transformación digital: los resultados señalan las enormes carencias de los municipios para avanzar en la materia, destacándose carencias a nivel de planificación estratégica, gestión, recursos, etc.
2. Encuesta ciudadana de caracterización de la opinión pública respecto a la experiencia usuaria de servicios virtuales en los municipios: los resultados señalan que hay una adopción y satisfacción por parte de la ciudadanía. Pero existe una clara diferencia en la adopción y satisfacción si se considera el nivel de desarrollo de la comuna ya que los municipios de menor desarrollo comunal tienen peores resultados.
3. Encuesta nacional de opinión de Funcionarios Municipales sobre situación actual municipal respecto a la transformación tecnológica: Los resultados son claros en señalar que por parte de los funcionarios hay una positiva valoración de la tecnología, una valoración positiva de la infraestructura existente. Pero desconocimiento de la unidad informática municipal, poca capacitación en transformación digital, y evalúan como escaso el avance del Gobierno digital.
Esta información fue luego utilizada para elaborar un marco de referencia en el Plan Nacional de Transformación Digital a Nivel Local que presenta las sugerencias y recomendaciones a los municipios.