1 Capítulo I: Planteamiento del problema de investigación
1.1 Introducción
La modernización del Estado en Chile ha tenido a la incorporación de la tecnología e información como una de sus estrategias. Esta modernización que, en específico se refiere al concepto de digitalización del Estado ha presentado una evolución como muestra la Ilustración 1 en la que se pueden identificar cinco grandes generaciones
Ilustración 1
Evolución de la digitalización del Estado
Fuente: ¿Cuál es el rol de la gestión de datos en los procesos de modernización del Estado? (Laboratorio de Gobierno, 2022)
Las primeras dos generaciones requirieron la incorporación inicial de las tecnologías en sus procesos internos a través de la adquisición de infraestructura tecnológica, modernización de componentes y de soporte tecnológico, junto a la automatización de ciertos procesos, adoptando una tendencia de rediseñar procesos de negocios. Mientras que en la tercera generación continuó desarrollando iniciativas relacionadas principalmente con la Administración Tributaria como lo son Servicio de Impuestos Internos (SII) y Tesorería General de la República (TGR); en las compras públicas con Chile Compra y también en la Transparencia con los Portales de Transparencia Activa y solicitudes de información pasiva, siendo estas áreas las que presentaron mayores avances en esta fase (Barros, 2011). También con el Registro Civil y Chile Atiende entre otros servicios de lógica transaccional que, significó que los portales web sirvieran como ventanillas y ya no tan solo como vitrinas.
Gracias a una implementación exitosa del Gobierno electrónico, el país se posicionó en los primeros lugares de américa latina con un índice de desarrollo de Gobierno electrónico (EGDI) muy alto (Vereinte Nationen, 2020), siendo únicamente superado por Uruguay y Argentina. Pero este paradigma resultó insuficiente para afrontar los requerimientos de la digitalización del Estado, ya que no aprovecha todos los beneficios que tienen las tecnologías, se buscó crear valor adicional para los grupos de interés relacionados con el Estado permitiendo la interacción con la ciudadanía y de conversar con la administración. La tercera y cuarta generación se denominó Gobierno Digital, una fase algo más avanzada y vinculada con la ciudadanía. Por último, se encuentra la quinta generación de Transformación digital entendida como la “intensa transformación de los negocios y de todas las actividades organizacionales, procesos y competencias, con el objetivo de aprovechar al máximo las oportunidades que ofrece una mezcla de tecnologías digitales que han cambiado a la sociedad de una forma estratégica” (Gobble, 2018, p. 66).
Es así como la Transformación digital se ha vuelto una necesidad en las organizaciones públicas y que demanda la implementación de soluciones tecnológicas, pero también de diversas acciones en lo social, cultural, político, económico, ecológico. Para así adaptarse a los constantes cambios en los que se encuentran insertas, permitiendo también reconfigurar y reinventar, todo lo cual hace avanzar los esquemas tradicionales de organizarnos socialmente, logrando nuevos niveles de bienestar, desarrollo y prosperidad para la humanidad (Páez Gabriunas et al., 2021).
Esta necesidad de Transformación digital es impulsada mediante la Agenda de Modernización del Estado (2019, p. 22) que establece una estrategia de transformación transversal porque no se puede pensar en la modernización de una institución ni mucho menos del Estado, sino se considera los efectos que la tecnología tiene sobre la vida de las personas y organizaciones. Es por esto que se planteó la necesidad de desarrollar una Estrategia de Transformación Digital del Estado (GobDigital, 2018) que tiene por objetivos el desarrollar mejores servicios para la ciudadanía, mejores políticas públicas y consolidar la Transformación digital como una política de Estado. Por otro lado, esta estrategia tiene un sustento normativo en Ley N°21.180 sobre Transformación digital del Estado que instruye diversas modificaciones a cuerpos normativos relacionados a procedimientos administrativos y gestión documental.
1.2 Transformación digital de la Administración Local, aún en trámite
Si bien se señalan frecuentemente los beneficios de la Transformación Digital y se plantea como una necesidad y un requerimiento normativo, existe el problema de que gran parte de los organismos de la Administración carecen de las condiciones habilitantes para cumplir con su implementación, ya que su nivel de madurez digital entendida como las capacidades para impulsar este proceso, son bajos (Biblioteca del Congreso Nacional, 2022, p. 19). Se exigía así el cumplimiento de plazos muy cercanos en un proceso frente al cual muchos órganos de la Administración no estaban preparados, esto en primer lugar por la postergación producto de priorizar medidas dentro del contexto de emergencia sanitaria, la ausencia de un catastro de los procedimientos administrativos, así como de las notificaciones que deben ser modificadas acorde a la normativa, situación que tiene mayores dificultades en la Administración local. En segundo lugar, las capacidades de la División del Gobierno Digital que se enfocó en herramientas como Clave Única y Comisaría virtual, restando esfuerzos en otras herramientas necesarias para las fases como el Notificador del Estado. Por último y, en tercer lugar, la ausencia de institucionalidad de Gobierno Digital con las funciones y atribuciones requeridas para liderar correctamente este proceso.
En relación a la administración local, en este proceso de modernización del Estado se puede apreciar una contradicción ya que si bien gracias a sus capacidades funcionales, la administración local se encuentra en la mejor posición para implementar la Transformación digital integrando así al gobierno, al sector privado y la ciudadanía, generando mayores beneficios mutuos (Pittaway & Montazemi, 2020). Es a la vez el sector del Estado que se encuentra más atrasado y con menores capacidades y recursos para impulsar de acuerdo con un estudio realizado por AMUCH (2022), al no contar en su mayoría con una planificación Estratégica de Tecnologías e Información, ni en su mayoría con un plan de Transformación Digital, tampoco de la Infraestructura Tecnológica idónea, ni una Política de gestión documental, ni menos vinculan a la ciudadanía en el diseño de sus servicios en línea disponible en el portal municipal. Las carencias continúan en áreas que a razón de la situación actual se hacen críticas, ya que muchos municipios carecen de una Política de seguridad de la información, lo que supone amenazas y riesgos frente a delitos informáticos (Centro Criptológico Nacional, 2020).
Las falencias a nivel general resultan enormes en infraestructura, tecnología, recursos humanos, y gestión en general, pero el panorama financiero puede resultar peor. En este sentido, las municipalidades reconocen que no cuentan con los recursos económicos necesarios para la implementación del proceso de Transformación digital, algo habitual por los escasos recursos presupuestarios, situación vinculada directamente a la alta dependencia del Fondo común Municipal (FCM). De acuerdo con datos de la AMUCH (2021) los municipios que tienen mayores dificultades y son de bajo desarrollo dependen en promedio un 83,2% de este fondo. En consecuencia, las municipalidades pueden, por un lado, no aprovechar las nuevas tecnologías o pueden ser dependientes de empresas que cuenten con la tecnología o el conocimiento necesario para utilizarla en la entrega de los servicios públicos. Lo que de acuerdo con Agustí Cerrillo (2020, p. 6) puede suponer una pérdida de control por el municipio del proceso de Transformación digital o que sean afectados los principios que rigen el funcionamiento de la Administración Pública.
A nivel de ciudadanía, también existen dificultades. La primera es acceder a la infraestructura tecnológica porque se hace claro que la penetración de internet es un aspecto clave. De acuerdo con el estudio Digital Readiness Chile (2019) hay importantes rezagos en la infraestructura de nuestro país, la región del Biobío se encuentra tremendamente atrasada respecto a otras regiones como la región Metropolitana que tiene mucho mayor capacidad. Por otro lado, las características demográficas no pueden ser vistas sólo como un análisis técnico sobre al acceso que tiene la ciudadanía, sino debe considerar que aunque más personas tienen un computador y otros aparatos tecnológicos, ni su posesión ni las competencias necesarias son universalmente compartidas y se presentan brechas tal como lo señala Vicente Dubois (2020) al reflexionar sobre las nuevas brechas de exclusión con el cambio de la burocracia clásica de una ventanilla de atención presencial a una digital. En este sentido, un estudio sobre brechas digitales (León & Meza, 2020) señala que el 75,8% de los habitantes de la Región del Biobío son usuarios de internet, una leve baja al promedio nacional que alcanza el 80%. Pero solo el 34,7% utiliza internet para trámites en línea con instituciones públicas, lo que, si bien está dentro del promedio nacional, es inferior a regiones que presentan un mayor uso como Antofagasta y Magallanes, con un 52,3% y 48% respectivamente.
No considerar todas estas dificultades puede generar una brecha entre los municipios que tienen las capacidades y recursos suficientes para llevar a cabo el proceso de Transformación digital y los que no (Cerrillo, 2020, p. 6). Haciendo que el proceso de Transformación Digital se encuentre condicionado por las capacidades individuales de cada municipio, no existiendo una asociatividad entre estas ni por parte del Estado en su Gobierno central para coordinar un esfuerzo mancomunado que resulte en un proceso óptimo de implementación. Esta situación ha sido reconocida por el jefe de la División del Gobierno Digital, José Inostroza quien afirma:
[…] los municipios tienen menos recursos y buena parte de la tecnología es cara. Entonces tenemos que repensar el modelo de cómo hacemos esa transformación. No puede ser que simplemente cada institución tenga un recurso económico y cada uno implemente sus tecnologías, tenemos que pensar probablemente mucho más en servicios compartidos (Cooperativa Podcast, s. f.).
Por lo tanto, se requiere del estudio de la madurez digital ya que esta refleja la capacidad de los municipios de la región para adoptar e implementar soluciones tecnológicas enmarcadas en la Transformación Digital, uno de los pilares de la Modernización del Estado. Este proceso debe tomar en consideración las dificultades presentadas para que así logre convertirse en una mejora en la relación que tiene la Administración con la ciudadanía al entregar servicios que tengan al ciudadano al centro, eliminando de manera progresiva toda brecha entre la realidad de las personas y la del Estado (GobDigital, 2018). Esta relación es aún más importante en la Administración local producto de la cercanía que tiene con la ciudadanía, situación que es también una de las principales expectativas de los funcionarios municipales de este proceso, el convertirse en un Gobierno Municipal digital que promueva una mayor vinculación con la Administración del Estado y las partes interesadas en el territorio (AMUCH, 2022).
En este sentido, la información recabada es importante para la Administración Pública, ya que replica un índice capacidades de madurez digital que permite conocer el panorama actual y entrega información valiosa para justificar la entrega y priorización de recursos y apoyo logístico en las áreas y municipios más rezagados en Transformación Digital y que presentan mayores dificultades en este proceso, así como considerar en base a esta problemática el diseño de una institucionalidad con mayores atribuciones en Transformación Digital, la cual pueda impulsar un cambio tecnológico y organizacional profundo en la Administración al acompañar a los organismos que la conforman en este proceso en soluciones compartidas.
1.3 Pregunta de investigación
Frente a la problemática presentada de la Transformación Digital de la Administración Local en la Región del Biobío surge la siguiente pregunta que esta investigación buscará responder:
¿Cuál es el nivel de madurez digital de las Municipalidades de la región del Biobío al año 2022?
1.4 Objetivos
1.4.1 Objetivo general
Analizar el nivel de madurez digital en las municipalidades de la Región del Biobío al año 2022.
1.4.2 Objetivos específicos
· Objetivo específico 1: Caracterizar la madurez digital de los municipios de la región del Biobío al año 2022 según el Índice de Madurez Tecnológica Municipal.
· Objetivo específico 2: Comparar la madurez digital entre los municipios de la región del Biobío al año 2022.
· Objetivo específico 3: Contrastar la madurez digital de los municipios de la región del Biobío al año 2022 según su grupo FIGEM y provincia.
· Objetivo específico 4: Diferenciar la madurez digital de los municipios de la región del Biobío obtenida el año 2022 y la obtenida en el “Estudio de evaluación del nivel de digitalización en municipios” en el año 2015.