3 可能面临的挑战
不论是提高耕地质量、研发培育优良大豆品种，还是提升农村公共服务水平、发展农产品加工业，都离不开投资。那么，钱从哪里来呢？是否存在资金缺口？如果是财政提供的资金，公共投资能否产生效果？如果是私营部门提供的资金，又如何避免资本下乡不负责的行为？这些是乡村振兴面临的挑战。
- 挑战1：地方主体资金缺口大。县级政府、农村中小银行和扎根乡村的私营部门，这三类地方主体是乡村振兴的主角，他们的作用不可替代，但普遍面临融资困境。县级财政捉襟见肘，影响乡村公共品的水平和质量。农村中小银行资本金不足，限制了它们进一步向农村地区市场主体提供信贷支持的能力。乡村的能人志士和企业家是内生动力，融资问题制约了他们的发展空间。
- 挑战2：公共投资效率低。投入资源不见得有效果，因此需要绩效考核。但是在有些公共服务领域，根据目前财政资金考核指标，很难评价公共投资产生的真实效果，因此不利于提高资金使用效率。在地方财力不足、资金紧张的情况下，能否花“小钱”办“大事”就显得尤为重要。
- 挑战3：资本下乡受短期利益驱动。社会资本投资农村中小银行，会不会把银行当作“提款机”？社会资本流转土地，发展规模种植，跑马圈地后，经营不善，会不会“烂尾跑路”？发展现代农业，会不会伤害到小农户的利益？目前，缺乏有效机制规范这些不负责和短视的行为，投资乡村需要负责任的资本。
3.1 存在资金缺口吗？
农业农村部副部长韩俊认为实现乡村振兴战略五年规划目标（2018—2022），至少需要投资7万亿元，即平均每年需要投资1.4万亿元。(蒋远胜 and 徐光顺 2019)比照新农村建设资金需求，估计从2018年到2035年乡村振兴资金需求大约为35万亿元，即每年需要新增投资大约2万亿元。根据这些测算，乡村振兴资金需求不到2021年31.4万亿元社会融资规模增量的7%。这意味着，全社会可以提供的融资规模充足，问题的实质是：钱能否流向农业农村领域、将要发挥关键作用的地方主体能否获得必要的融资。
县级政府、农村中小银行和乡村私营部门这三类地方主体是乡村振兴的主角，作用不可替代。一方面，他们了解当地的实际情况，对于地方上有哪些优势，可以发展什么样的特色产业，比较清楚；另一方面，他们是乡村振兴的主要受益者，具有潜在动力，有必要激发他们的活力。但没有钱，地方主体很难发挥潜在的作用。
3.1.1 县级财政捉襟见肘
县及以下政府在乡村振兴中的作用是基础性的。特别是在提供公共品方面，他们的作用不可替代。但发展相对落后地区，地方财力显著不足；这将影响这些地区乡村公共品的水平和质量。
比如，县域范围内的公共服务。据我们测算，如果把相对落后地区县域范围内的公共服务水平提升到全国平均水平，县及以下财政支出合计每年需要增加1.67万亿元。如果新增支出全部由各省自行负担，有些地区的压力是巨大的。
- 我们用县域范围内人均财政支出（一般公共预算内支出）衡量当地政府在农村教育、医疗卫生、社会保障等公共服务方面的投入。通过排序，我们找到人均财政支出垫底的县。假设我们要把这些“落后”地区的人均财政支出提高到全国平均水平，县及以下财政支出合计每年需要增加1.67万亿元。
- 具体而言，2085个县域经济中，2019年人均财政支出排名倒数25%的有520个县49，其中河南有83个县，河北60个，山东57个，四川54个，湖南38个，广东32个，安徽30个，广西25个。这520个垫底县，2019年人均财政支出都小于6850元，全国县域平均水平（中位数）为9202元；这些县收支矛盾严重，大部分支出依靠上级政府支持，财政自给率（一般公共预算内收入与支出的比值）的平均值仅为30%。假设将这520个县人均财政支出提高到全国县域平均水平9202元，这520个县，财政支出合计每年需要增加1.67万亿元。
- 如果这1.67万亿元全部来自中央财政，那么就意味着中央对地方的转移支付，在当前的基础上，还要提高22%。2019年中央对地方的转移支付合计7.44万亿元50。
- 如果这1.67万亿元全部由各省自行负担辖内部分，那么有些省份面临的挑战是巨大的。比如河南有83个县财政支出全国垫底，这些县户籍人口共计7638万人，人均财政支出平均只有5299元（中位数）。如果将这83个县人均财政支出都提高到全国县域平均水平9202元，每年财政支出需要增长3033亿元，对于河南省而言，这是一笔巨大的开支，是河南2019年全省一般公共预算收入的75%，是河南2019年土地出让总收入的86%。这意味着，就算河南将土地出让收入的10%全部用于农业农村，都可能没办法让辖内83个财政支出垫底县，在教育、医疗等公共服务方面，到达全国平均水平。
又比如，高标准农田建设。根据《“十四五”推进农业农村现代化规划》，到2025年，全国计划累计建成高标准农田10.75亿亩，累计改造提升1.05亿亩；2021-2025年全国计划新增高效节水灌溉0.6亿亩。高标准农田建设主要包括田块整治、土壤改良、灌溉排水与节水设施、田间道路、农田防护及其生态环境保持以及农田输配电等方面。截至2021年末，全国累计建成10.551亿亩高标准农田；2022年计划建设1亿亩51。如果按照3000元每亩的建设标准，2022年高标准农田建设资金投入总计3000亿元；中央财政已经下达2022年农田建设补助资金共计582.7亿元52，剩余资金由地方财政筹措。黑龙江等地区资金压力比较大。2022年，黑龙江省（不含北大荒农垦集团）的建设任务为990万亩高标准农田，需要建设资金297亿元。中央财政补助大约59亿元，剩下大约238亿元由黑龙江地方财政筹措。这笔资金占2020年黑龙江全省国有土地出让总收入的60%。
3.1.2 农村中小银行资本金不足
农村中小银行主要指的是农村信用社、农村商业银行、农村合作银行以及村镇银行等新型机构。2020年末，31%的涉农贷款余额来自这些中小机构53。它们的网点遍布县域，在服务小客户方面具有优势。所以，农村中小银行是大型金融机构、外部资金间接投资乡村的重要渠道。大型金融机构、外部资金借助农村中小银行的网点、对当地市场的了解和服务小客户的特长，可以间接触达乡村。
然而近些年农村中小银行资本利润率（ROE）大幅下滑，经营状况堪忧。2015年到2020年，农村信用社ROE从12.9%下降至5%，农村商业银行ROE从12.4%下降到7.6%，农村合作银行ROE从12.3%下降至3.7%，村镇银行等新型机构ROE从8.7%下降到3.9%54。与此同时，不良贷款比率上升，风险问题突出。人民银行2021年金融稳定报告显示，我国银行业金融机构中，93%的高风险机构都是农村中小机构55。
盈利状况的下滑限制了农村中小银行内源性资本补充，同时也就限制了风险资产增长，限制了它们进一步向农村地区市场主体提供信贷支持。假设每年净利润75%用于补充资本，如果风险资产增长率超过ROE*75%，要求资本充足率不下降，就需要通过其他方式补充资本。如果无法获得外源性资本补充，在资本充足率不下降的要求下，风险资产增长率就不能超过ROE*75%，根据农村中小银行目前的盈利水平，涉农贷款余额每年增长5%都是一个挑战。
内源性资本补充有限的情况下，农村中小银行需要寻求外源性补充。目前，能够成功利用市场化工具补充资本的农村中小银行还是极少数。截至2020年末，农村商业银行1539家56。目前，上市的农村商业银行仅13家。截至2022年5月17日，银行业金融机构共发行30690亿元二级资本债57；其中，共有189家农村商业银行通过发行二级资本债补充资本，发行额合计1556亿元。截至2022年5月17日，银行业金融机构共发行20105亿元永续债补充一级资本；其中，共有19家农村商业银行发行永续债，发行额合计309亿元。
3.1.3 乡村私营部门面临融资约束
扎根乡村的私营部门是乡村发展的内生动力。比如，牵头开展农业规模经营的种植能手、投身农产品加工的小企业主、外出务工返乡创业青年等等。他们是具有企业家精神的乡村能人，愿意承担风险，利用自己的才干，发掘当地特色，寻找致富的路子。这不仅能够带动当地发展、创造就业，还可以增强当地人的信心。
但农村地区市场主体普遍面临融资约束，可能会限制乡村能人志士发挥作用。(何广文, 何婧, and 郭沛 2018)调研数据显示农户家庭可以从正规金融机构获得足额信贷支持的比例仅为 23.4%。因为此项调研受访农户主要为小农户，研究结果主要反映小农户的信贷约束情况。2017年， (何广文, 何婧, and 郭沛 2018)在3省9县54个自然村调研发现，在受访的1730个农户家庭中，705户有信贷需求；在有信贷需求的农户中，有220户无法获得信贷支持；在剩下可以获得信贷支持的485户中，只有165户可以从正规渠道获足额支持，其余都需要依靠非正规渠道获得信贷支持，比如向亲朋好友借钱。因此，可以从正规金融机构获得足额信贷支持的农户家庭占有信贷需求的农户家庭的比例仅为23.4%。
不仅小农户普遍面临信贷约束，大多数规模经营主体也无法从金融机构获得足额信贷支持。(谢玲红, 吕开宇, and 郭冬泉 2022)发现新型农业经营主体贷款需求可以足额满足的比例仅为27.9%。新型农业经营主体指的是种养大户、家庭农场、合作社和农业企业。他们的数据来自农业农村部新型农业经营主体信息直报系统。2020年通过该系统提交过贷款申请新型农业经营主体共有16004个。其中，种养大户5719家，占比35.7%，平均土地经营面积为121.7亩；家庭农场5428家，占比33.9%，平均土地经营面积399.3亩；合作社4336家，占比27.1%，平均土地经营面积2179.7亩；农业企业521家，占比3.3%，平均土地经营面积927.9亩。研究发现，在这16004家申请过贷款的新型农业经营主体中，仅有5214家贷款申请获得批准，占比仅为32.6%；贷款获批金额不小于贷款申请金额的只有4469家，占比仅为27.9%。
(宋洪远, 石宝峰, and 吴比 2020)2018年在黑龙江、河南和浙江调研发现了类似的情况。在受访的1621户新型农业经营主体中，1167户都有融资需求，但仅有663户向正规金融机构提出了贷款申请，这可能与(何广文, 何婧, and 郭沛 2018)中提到的原因相关——因为“不知道如何申请”、“申请时间过长”、“申请利率过高”、“缺失抵押品”等原因不向银行申请贷款。在表示有融资需求的1167户经营主体中，从银行获得足额贷款支持的比例为30.8%，与上述两项研究结果类似。
3.2 公共投资能落地见效吗？
上文提到，县及以下政府在提供乡村公共品方面的作用不可替代。公共投资，除了要解决有没有钱的问题，还需要关注花的钱是否产生了效果。特别是在地方财力不足、资金紧张的情况下，能否把钱花在刀刃上，能否花“小钱”办“大事”，就显得尤为重要。
投入资源不见得有效果。(Yi et al. 2019)在江西赣州开展的随机控制实验发现，给乡村小学提供“教室图书馆”并没有提升小学生的阅读能力和学业成绩。(Mbiti et al. 2019)在坦桑尼亚开展的大型随机控制实验显示，给学校提供无条件的资助并不能提升学生的学业表现，还需要有配套的激励机制。
可见，除了投入资源，还需要绩效考核。但是目前有些公共服务领域的财政资金绩效考核指标，主要关注的是“投入了多少资源”，而不是“产生了什么效果”。在这样的考核体制下，很难评价公共投资产生的真实效果。不知道每单位资金投入产生的效果有多少，就不知道哪些地区、哪些做法更有效率、更划算、更节省资源。这样不利于推广好的做法，也不利于进一步提高资金使用效率。
比如，2022年中央财政提供的城乡义务教育经费中用于义务教育学生“营养改善计划”的资金大约262亿元58，要求“确保农村学生营养膳食补助政策落实到位，持续改善欠发达地区学生营养健康状况”。上文提到，农村地区儿童患有肠虫病、贫血、未校正近视的比例不低。如果能够利用这笔资金改善农村地区儿童的健康状况，有助于提升他们的学业。但是，在中央财政绩效考核指标中，比较严格的指标有两项：营养改善计划食品安全达标率100%、营养膳食生均补助标准5元/天。根据这两项指标，农村地区学生的健康状况提升了多少？我们不得而知。
又比如，2022年中央财政安排230亿元资金支持学前教育发展59，支持扩大普惠性学前教育资源，要求地方财政统筹中央补助资金与自有财力，继续加大对脱贫地区支持力度。农村地区儿童上幼儿园，对他们的认知发展可能是有好处的。但是，中央财政资金绩效考核没有关于幼儿认知发展的相关指标，只有毛入园率、普惠性幼儿园覆盖率等指标。农村地区儿童的认知水平、生育发展情况提高了多少？我们也不得而知。(Baker, Gruber, and Milligan 2008)的研究结果说明：入园率提升不等于幼儿发展水平提升。90年代末，加拿大魁北克省为了让当地居民用得起幼儿托育服务，启动了一项计划。主要内容是：所有魁北克地区0—4岁幼儿都可以享受政府提供的托育服务，价格实惠，只需要5加元/天。(Baker, Gruber, and Milligan 2008)发现，这项政策确实提高了魁北克地区托育服务使用率，但是对幼儿发展却有明显的负面影响——幼儿更加焦虑、更具有攻击性、运动社会技能方面的表现更差。
还比如，2022年中央财政计划下达22.8亿元奖补资金60，支持示范区普惠金融发展，各省获得的奖补资金与上一年绩效考核成绩挂钩61 。绩效考核包含5项指标：普惠型小微企业贷款余额同比增速，普惠型农户生产经营性贷款余额同比增速，小微企业信用贷款余额同比增速，当年新发放普惠型小微企业贷款平均利率同比降幅，以及政府性融资担保业务余额同比增速。这些考核指标主要反映的是各地区金融服务在可得性和普惠性方面的发展成效。但是，小微企业、农户拥有更多使用金融服务的机会不代表他们有能力利用这些金融服务，做好日常收支管理和长期规划，并应对紧急开支，达到金融健康的状态。通过支持示范区普惠金融发展，小微企业、农户的金融健康状况有多大程度的改善？根据目前的考核指标，我们很难判断。
3.3 资本下乡能避免急功近利吗？
金融机构、社会资本投资乡村，值得鼓励。但是令人担心的是，下乡资本为了追求短期经济效益，会不会做出一些不负责任、急功近利的行为，伤害乡村群体的利益？
比如，社会资本投资农村中小银行，会不会把银行当作“提款机”？据银保监会披露62，农村中小银行股东违规开展关联交易问题突出。比如，“某农商行以不足该行最低执行利率一半的水平向9个关联方发放贷款2.5亿元”。又比如，“某农商行未履行关联交易审查程序，其股东及多家关联公司以“化整为零”方式从该行获取数十笔贷款，总额占该行资本净额的95%，其中大部分已形成不良。”
又比如，资本下乡发展规模种植，会不会伤害到小农户的利益？上文提到，从效率的角度来看，粮食生产应当适当提高经营规模，优化土地和资本要素的配置。但矛盾就在于“重新洗牌”将影响目前农村中坚力量的利益。(陈义媛 2019)提供了一个非常鲜活的案例。 2009年，一家农资公司在湖南一个水稻种植大县流转了1000多亩的土地，尝试发展规模经营，但是遭遇了当地村民不同形式的对抗和破坏。有小农户不愿意放弃土地，农资公司就把这家农户周围的耕地全部流转起来，让他们耕作不便，一两年后，“钉子农户”就自动放弃。另外，农资公司以150—200元/亩流转土地，让当地一部分农户失去了免费或者低价流转土地的机会。同时，农资公司还大量购置农用机械，并使用自购的机器耕地收割，导致原来村内农机手的作业面积减少，影响了他们的收入。这些利益冲突引来了村民的“报复”。比如，一片200多亩的土地，原本是一位村内农机手的作业范围；农资公司把这片土地流转过来以后，农机手少了这200多亩地的收入，十分不满，就在收割季节，与几位村民联合，以农资公司收割机压坏村内道路为由，阻拦收割机通行，索要赔偿。还有些村民在收割季偷窃农资公司土地上的稻谷。在灌溉高峰期，当地村民不让农资公司使用村内公共水利设施。
在当前的体制环境和发展阶段，投资乡村需要负责任的资本。下乡发展现代农业，需顾及小农户的利益。小农户占农业经营户的98%，经营耕地面积10亩以下的农户就有2亿多63。他们可能因为需要照顾老人、小孩或者由于疾病无法外出务工，耕种自家承包的土地，经营规模小，主要依靠家庭成员开展农业生产64。种地可能是他们的主要生计来源，不愿意放弃土地。如果“赶”他们进城，他们的出路在哪里？
在乡村发展产业，还需要顾及环境效益。上文提到，目前生态产品存在“价格扭曲”，生态调节服务的市场价格远远低于实际价值。在这样的市场条件下，如果完全以经济利益为导向，忽略生态系统提供的调节服务，会进一步恶化生态环境。
References
数据来源：《2020中国县域统计年鉴》。人均财政支出定义为一般公共预算内支出与户籍人口的比值。↩︎
数据来源：WIND。↩︎
参见农业农村部关于《下达2022年农田建设任务》的通知。↩︎
参见财政部《提前下达2022年农田建设补助资金分配表》。↩︎
数据来源：《中国农村金融服务报告（2020）》。↩︎
数据来源：WIND。↩︎
数据来源：《中国金融稳定报告（2021）》。↩︎
数据来源：《中国农村金融服务报告（2020）》。↩︎
以下关于商业银行二级资本债、永续债发行情况数据均来自WIND。↩︎
参见http://jkw.mof.gov.cn/gongzuotongzhi/202205/t20220509_3808973.htm。↩︎
参见http://jkw.mof.gov.cn/gongzuotongzhi/202205/t20220509_3808994.htm。↩︎
参见http://jrs.mof.gov.cn/gongzuotongzhi/202206/t20220602_3815578.htm。↩︎
参见《财政部 人民银行 银保监会关于实施中央财政支持普惠金融发展示范区奖补政策的通知》（财金〔2021〕96号）。↩︎
参见银保监会党委委员、副主席祝树民撰写的《以深化改革推动农村中小银行公司治理建设》。↩︎
根据国务院关于加快构建新型农业经营体系推动小农户和现代农业发展有机衔接情况的报告，我国农业经营主体绝大多数都是家庭经营的小农户，占农业经营户的98%。经营耕地面积10亩以下的农户就有2亿多。http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202112/e0995f9916d747e38bcc7deafda97048.shtml.↩︎
根据(陈义媛 2013) 的调研结果，湖南省一个水稻种植大县，小农共有24万户，占有土地73.3万亩；中农2690户，占地6.4万亩；种植面积在50—500亩之间的所谓“资本主义式家庭农场经营户”共461户，占地5.2万亩；耕种面积在500亩以上的“资本主义大农场”共11个，占地4.3万亩。↩︎